Nuovo strumento urbanistico e poteri discrezionali dell’amministrazione
La sentenza del TAR Lombardia (Milano, Sezione II) del 6 luglio 2026, n. 3552 affronta un tema centrale in materia di pianificazione urbanistica e tutela del territorio: la legittimità dell'attribuzione della destinazione agricola a un terreno rimasto incolto o non coltivato per lungo tempo.
Francesco Tramontana | 27 Lug 2026
E’ noto che nell’impianto procedimentale che regge la formazione di un nuovo piano urbanistico, le osservazioni presentate nei confronti della proposta adottata fungono da apporti collaborativi, il cui accoglimento non produce un’aspettativa tutelata. Né sull’amministrazione gravano particolari oneri motivazionali a sostegno del loro rigetto.
Attraverso questa chiave di lettura, è interessante leggere le motivazioni con cui il Tar Lombardia (II, 6 luglio 2026, n. 3552) ha recentemente respinto il ricorso presentato dai proprietari di un’area di trasformazione che il nuovo piano di governo del territorio aveva riclassificato come area agricola.
Tra i motivi del ricorso vi era, appunto, la supposta carenza motivazionale relativa al mancato accoglimento delle osservazioni che miravano a ripristinare l’azzonamento precedente. Il loro rigetto era stato ricollegato alla circostanza che un eventuale accoglimento avrebbe comportato una complessiva ridefinizione delle previsioni della variante generale e delle valutazioni emerse in sede di valutazione ambientale strategica e validate da altri enti.
Sicché è vero, come avevano argomentato i ricorrenti, che la norma di riferimento (articolo 13, comma 7, legge regionale lombarda 12 del 2005) prevede la possibilità che il piano adottato sia modificato in sede di approvazione a seguito dell’accoglimento di osservazioni. E, allo stesso tempo, è indubitabile che i pareri resi dagli enti sovraordinati non sono ostativi a una modifica post adozione.
Ma appare decisivo ancorare la valutazione del Comune sulle osservazioni all’ampia discrezionalità che, per giurisprudenza ormai consolidata, connota le scelte di pianificazione urbanistica. Una valutazione che, in quanto non illogica o manifestamente irragionevole, si sottrae al sindacato del giudice amministrativo, poiché afferente il merito.
Tanto più in tutti i casi in cui essa appaia coerente con l’indirizzo generale che permea il piano. Ragione per cui, anche in sede di definizione degli azzonamenti, la scelta di imprimere a un’area una particolare destinazione non necessita di motivazione. Se non la circostanza che essa partecipi al disegno complessivo che anima il nuovo strumento urbanistico.
La qual cosa produce una conseguenza non marginale sulle destinazioni agricole.
Un piano improntato alla riduzione del consumo di suolo e alla rigenerazione delle matrici geo ambientali può imprimere la destinazione agricola non solo agli areali rivolti alla pratica della coltura. Infatti, come ha chiarito il Consiglio di Stato (II, 14 aprile 2020, n.2378), “la destinazione a zona agricola di una determinata area non presuppone necessariamente che essa sia utilizzata per colture tipiche o possegga le caratteristiche per una simile utilizzazione, trattandosi di una scelta, tipicamente e ampiamente discrezionale, con la quale l’Amministrazione comunale ben può avere interesse a tutelare e salvaguardare il paesaggio o a conservare valori naturalistici ovvero a decongestionare o contenere l’espansione dell’aggregato urbano”.
E la circostanza che una superficie in predicato di ricevere destinazione agricola sia prossima a zone industrializzate non contraddice, ma rafforza questo costrutto, in quanto essa, quale zona cuscinetto, permette di mitigare la contiguità tra aree produttive a tessuto urbanizzato.
Affrontando gli altri motivi di ricorso la sentenza mette in evidenza due aspetti meritevoli di attenzione.
Col primo, chiarisce come, in linea generale, in urbanistica sia raro che due o più lotti presentino caratteristiche talmente sovrapponibili da configurare le loro diverse destinazioni come disparità di trattamento.
Con l’altro, la decisione ricorda quali siano le situazioni pregresse al piano che, avendo generato un affidamento legittimo, vincolano l’amministrazione, condizionando la discrezionalità esercitabile e onerandola di una motivazione rafforzata.
Si tratta dei casi in cui il nuovo piano dia corso al superamento delle quote di standard minimi fissati dal decreto 1444 del 1968. E poi, degli effetti provocati da convenzioni edificatorie già stipulate e da giudicati di annullamento di dinieghi edilizi. E, ancora, della modifica, in zona agricola, di un’area limitata, interclusa da fondi edificato.
Nonché, come ha ricordato il Consiglio di Stato (IV, 18 dicembre 2023, n. 10976; 13 giugno 2023, n. 5799; 2 gennaio 2023, n.21; 14 maggio 2015, n. 2453) degli effetti derivanti “dall’avvenuta conclusione di un contratto di vendita di un bene comunale che, al tempo della stipulazione, aveva una più favorevole disciplina urbanistica, mentre, subito dopo, ha visto mutata quella disciplina in senso deteriore, per l’effetto dell’attività pianificatoria del medesimo ente locale, il quale aveva però impostato le trattative sul presupposto del più favorevole regime urbanistico”.
