I segretari comunali e la presidenza delle commissioni di gara e di concorso

I compiti gestionali negli enti locali

E’ noto che in base all’articolo 107 del Testo unico degli enti locali le competenze gestionali spettano alla dirigenza dell’ente, in conformità al principio generale di distinzione fra politica e gestione. In particolare, la presidenza delle commissioni di gara e di concorso spetta in via generale al dirigente del settore interessato o, nei Comuni privi di dirigenza, al responsabile di settore, “secondo le modalità stabilite dallo statuto o dai regolamenti dell’ente”.

Il principio di legge deve essere declinato nelle diverse fattispecie dalla fonte regolamentare, tenuto conto dell’ambito di competenza che può essere assegnato alle singole figure dirigenziali. E’ del tutto evidente che i compiti gestionali di natura trasversale devono essere attribuiti al dirigente apicale dell’ente, vale a dire al segretario (art. 97, comma 4) o al direttore generale laddove nominato (art. 108): a titolo esemplificativo, si può citare fra tali compiti la presidenza delle commissioni nelle selezioni finalizzate alla assunzione di un dirigente/responsabile di settore (mentre il problema si pone più di rado con riferimento alle commissioni di gara).

Pertanto, se nell’ipotesi disciplinata dall’articolo 108 le competenze di livello apicale sono distribuite fra due figure dirigenziali (segretario e direttore), negli enti privi del direttore esterno vi è un unico dirigente apicale, il segretario (indipendentemente dal fatto che gli sia attribuito o meno il ruolo da direttore ai sensi dell’art. 108, comma 4). Non vi sono dunque – nella quasi totalità degli enti – grosse alternative allo scenario che abbiamo illustrato, che prevede l’attribuzione al segretario delle competenze riconducibili al ruolo apicale, specificate nel regolamento di organizzazione, e segnatamente della presidenza delle commissioni nell’ambito delle selezioni di livello dirigenziale.

Il segretario, inoltre, presiede le commissioni di gara e di concorso relative a quei settori per i quali è stato nominato “responsabile” ai sensi del combinato disposto dell’art. 109, comma 2, e dell’articolo 97, comma 4, lett. d) del Testo unico; ciò avviene soprattutto nei Comuni più piccoli, che non dispongono di personale adeguato, e in alcuni casi – più limitati – nei Comuni medio grandi, che non dispongono sempre delle risorse e/o delle quote assunzionali necessarie per assicurare le figure dirigenziali all’intera struttura. Si tratta di casistiche ormai consolidate in diritto vivente, che non possono essere messe in discussione.

In giurisprudenza, infatti, è stata da tempo confermata la piena configurabilità di compiti gestionali, nelle fattispecie sopra richiamate, in capo al segretario. Cfr. Consiglio di Stato, sezione IV, 21 agosto 2006, n. 4858: “legittimamente nel Comune di … – nel cui organico non figura personale di livello dirigenziale – la responsabilità operativa delle diverse aree in cui si articola la struttura organizzativa è stata attribuita al segretario comunale, il quale dunque risulta competente ad adottare i relativi provvedimenti ad efficacia esterna“.

A questo proposito si richiama anche la sentenza n. 23/2019 della Corte costituzionale, che ha confermato il ruolo apicale del segretario comunale negli enti di ogni dimensione. Il segretario, spiega la sentenza, è titolare di attribuzioni multiformi: neutrali, di controllo di legalità e di certificazione, da una parte, ma, dall’altra, di gestione quasi manageriale e di supporto propositivo all’azione degli organi comunali, capaci di orientare le scelte dell’ente.

I ruoli in materia di anticorruzione

Per quanto attiene invece alle funzioni in materia di anticorruzione, si sottolinea come la figura professionale del segretario sia quella solitamente considerata più idonea fra quelle presenti nell’ente. Lo stesso dettato normativo dispone che il responsabile della prevenzione della corruzione negli enti locali è individuato, di norma, nel segretario, salvo diversa e motivata determinazione (art. 1, comma 7, legge 190/2012).

Si noti che la formulazione iniziale del comma prevedeva che nelle amministrazioni dello stato l’incarico venisse conferito, di norma, ai dirigenti di prima fascia, cioè ai dirigenti generali, quindi apicali[1]. E’ da questa logica che trae origine negli enti locali, dove la dirigenza generale non è prevista,  la preferenza per il segretario, considerata come la figura apicale assimilabile alla dirigenza generale. E può valer la pena di notare che la formulazione attuale, introdotta quando era in itinere la riforma Madia della dirigenza (che prevedeva l’introduzione della figura del dirigente apicale in luogo del segretario) conserva ancora il riferimento alternativo al dirigente apicale, proprio per chiarire che comunque è al ruolo di vertice che di norma va conferito l’incarico.

La norma del 2012 si preoccupa di assicurare lo svolgimento dell’incarico di RPCT “con piena autonomia ed effettività” e nel PNA del 2022 viene argomentato che il segretario e’ “dotato della necessaria autonomia valutativa e di competenze qualificate per svolgere con effettività il proprio ruolo”; oltre tutto non vi sono all’interno dell’ente locale altri soggetti qualificati al ruolo di RPCT che non abbiano compiti gestionali, e ANAC stessa non ammette il ricorso a  RPCT esterni. Non a caso ANAC pur evidenziando la delicatezza del tema in esame riconosce l’autonomia dell’ente nelle scelte organizzative in materia.

Risulta dunque del tutto naturale assegnare al segretario sia le funzioni di responsabile anticorruzione, sia le funzioni gestionali ascrivibili al ruolo apicale – fatta salva come si è detto la possibilità di scindere i due ruoli in caso di nomina di un direttore esterno ai sensi dell’art. 108. D’altronde il Legislatore assegna al segretario una pluralità di strumenti riconducibili alla nozione di “controllo collaborativo” volto a migliorare l’azione amministrativa dell’ente, come il controllo successivo previsto dall’art. 147-bis TUEL, senza che insorgano criticità di rilievo rispetto ai compiti di amministrazione attiva.

A conferma di ciò si richiama anche l’articolo 101, comma 2, del CCNL 2016-18: “l’incarico di Responsabile per la Prevenzione della Corruzione e la Trasparenza del Segretario Comunale e Provinciale, è compatibile con la presidenza dei nuclei o altri analoghi organismi di valutazione e delle commissioni di concorso, nonché con altra funzione dirigenziale affidatagli, fatti salvi i casi di conflitti di interesse previsti dalle disposizioni vigenti”. Nel quadro di una confermata compatibilità generale delle funzioni menzionate, il riferimento al “conflitto di interessi” contenuto all’art. 101 non può che essere applicato – come vedremo – al singolo caso.

Il parere ANAC n. 4426/2026

Il parere ANAC n. 4426/2026 sembra sottovalutare – in un certo senso – tutte queste considerazioni, nel momento in cui raccomanda alle amministrazioni “di non attribuire al Segretario comunale, di norma RPCT, anche l’incarico di Presidente o componente di commissione di concorso e/o di gara, in quanto lo svolgimento di tali funzioni rischia di pregiudicare l’autonomia e l’imparzialità dell’incarico di RPCT, generando anche potenziali situazioni di conflitto di interessi. L’ente, in coerenza con le raccomandazioni dell’ANAC e con i principi di imparzialità e buon andamento, dovrebbe prioritariamente valutare una modifica del regolamento comunale volta a escludere, in via generale, il cumulo di incarichi di cui trattasi.”

Non ci pare, questo, uno scenario possibile nel contesto attuale.

Beninteso, siamo consapevoli del fatto che il ruolo di responsabile anticorruzione potrebbe essere svolto nel migliore dei modi, in linea di principio, nei confronti di attività gestionali svolte da soggetti terzi; e che sarebbe opportuno, quindi, assegnare al responsabile anticorruzione meno attività gestionali che si può. Tuttavia, siamo altrettanto consapevoli della situazione organizzativa della maggior parte degli enti locali, che non consente di seguire – se non in parte – la raccomandazione dell’Autorità.

In altri termini tale raccomandazione, benché comprensibile in via puramente astratta, non può comportare il venir meno della facoltà di attribuire al segretario compiti gestionali e/o in materia anticorruzione, in quanto fondati sui numerosi richiami normativi – sopra illustrati – finalizzati ad assicurare una funzionalità minima a tutti gli enti. Non a caso lo stesso parere ANAC precisa che “la fattispecie rappresentata NON integra alcuna causa di inconferibilità/incompatibilità ai sensi del d.lgs. 39/2013, ma dovrà essere analizzata semmai sotto il profilo del conflitto di interessi”.

Non può sussistere dunque alcuna incompatibilità “generale” come si evince dalle disposizioni e dalle interpretazioni citate, che si riepilogano di seguito:

– art. 97, comma 4, TUEL, che assegna al segretario – nella generalità degli enti – il ruolo apicale e tutte le competenze che discendono da tale ruolo;

– tale ruolo è stato confermato dalla sentenza n. 23/2019 della Corte costituzionale con riferimento agli enti di ogni dimensione;

– artt. 109, comma 2, e 97, comma 4, lett. d) TUEL, che prefigura la possibilità di attribuire al segretario la responsabilità di un dato settore;

– art. 1, c. 7, legge 190/2012, in base al quale il responsabile della prevenzione della corruzione negli enti locali è individuato, di norma, nel segretario, salvo diversa e motivata determinazione;

– art. 101, c. 2, CCNL 2016-18, che conferma espressamente la compatibilità generale delle funzioni gestionali rispetto al ruolo anticorruzione;

– parere ANAC n. 4426/2026, che conferma sostanzialmente tale compatibilità generale, fatte salve le verifiche da svolgere nel caso concreto (cfr. infra).

Pertanto, gli enti locali possono continuare ad affidare al segretario i seguenti compiti:

– il segretario viene nominato di norma “responsabile anticorruzione”, non essendo solitamente disponibili opzioni alternative adeguate;

– al tempo stesso, nella generalità dei casi il segretario – in quanto unico dirigente apicale – è la figura professionale ottimale per lo svolgimento dei compiti gestionali di natura trasversale, come la presidenza delle commissioni incaricate di selezionare gli altri dirigenti/responsabili;

– infine, in alcuni casi si rende necessario attribuire al segretario tutti gli atti gestionali relativi a un dato settore, in assenza di figure professionali specifiche.

Il conflitto di interessi

Ciò premesso, il punto cruciale, sul quale dobbiamo concentrare la nostra attenzione al fine di non incorrere in irregolarità di tipo amministrativo, è quello della verifica in concreto del conflitto di interessi. Verifica che interessa peraltro l’attività gestionale nella sua interezza, che sia affidata al segretario o ad altri organi gestionali.

Il componente della commissione deve astenersi nei seguenti casi previsti dall’articolo 51 c.p.c.:

• Interesse personale
• Rapporti di parentela o convivenza
• Inimicizia o debiti/crediti
• Precedenti professionali o giudiziari
• Ruoli di rappresentanza

Secondo l’interpretazione data dalla giurisprudenza amministrativa, la situazione di conflitto di interessi si configura quando le decisioni che richiedono imparzialità di giudizio siano adottate da un soggetto che abbia, anche solo potenzialmente, interessi privati in contrasto con l’interesse pubblico alla cui cura è preposto. L’interesse privato che potrebbe porsi in contrasto con l’interesse pubblico può essere di natura finanziaria, economica o dettato da particolari legami di parentela, affinità, convivenza o frequentazione abituale con i soggetti destinatari dell’azione amministrativa.

Con riferimento particolare ai concorsi pubblici, in ambito universitario (ma il caso è assimilabile),  si richiama l’Atto del Presidente del 22 febbraio 2023 (n. 353) che ha provveduto ad identificare alcune ipotesi di concreta applicazione:

– l’appartenenza allo stesso ufficio del candidato e il legame di subordinazione o di collaborazione tra i componenti della commissione e il candidato stesso non rientrano nelle ipotesi di astensione di cui all’art. 51 c.p.c. (Consiglio di Stato, sez. III, 28.4.2016, n. 1628, Consiglio di Stato, sez. V, 17.11.2014 n. 5618; sez. VI, 27.11. 2012, n. 4858);

– «la conoscenza personale e/o l’instaurazione di rapporti lavorativi ed accademici non sono di per sé motivi di astensione, a meno che i rapporti personali o professionali non siano di rilievo ed intensità tali da far sorgere il sospetto che il candidato sia giudicato non in base al risultato delle prove, bensì in virtù delle conoscenze personali (Cons. Stato, VI, n. 4015 del 2013, cit.)» (Consiglio di Stato, VI, 26.1.2015, n. 327 e da ultimo Consiglio di Stato, sez. III, 28.4.2016, n. 1628);

– «perché i rapporti personali assumano rilievo, deve trattarsi di rapporti diversi e più saldi di quelli che di regola intercorrono tra maestro ed allievo o tra soggetti che lavorano nello stesso ufficio, essendo rilevante e decisiva la circostanza che il rapporto tra commissario e candidato, trascendendo la dinamica istituzionale delle relazioni docente/allievo, si sia concretato in un autentico sodalizio professionale, in quanto tale “connotato dai caratteri della stabilità e della reciprocità d’interessi di carattere economico” (Cons. Stato, Sez. VI, n. 4015 del 2013),

– in sede di pubblico concorso l’incompatibilità tra esaminatore e concorrente si può realmente ravvisare non già in ogni forma di rapporto professionale o di collaborazione scientifica, ma soltanto in quei casi in cui tra i due sussista un concreto sodalizio di interessi economici, di lavoro o professionali talmente intensi da ingenerare il sospetto che la valutazione del candidato non sia oggettiva e genuina, ma condizionata da tale cointeressenza (TAR Lazio, Roma, 21.2.2014 n. 2173, T.A.R. Lazio, Roma Sez. III bis, 11.7.2013, n. 6945).

L’Autorità ha ritenuto rilevante, ai fini della sussistenza di un conflitto di interesse, un rapporto professionale sistematico, stabile e continuo, tale da lasciar presupporre una comunione di interessi economici o di vita tra il candidato e il commissario. Con riferimento al caso del segretario, presidente di commissione, il conflitto non sembra dunque sussistere con riferimento alla generalità dei dipendenti dell’Ente, ma dovrà essere verificato di volta in volta laddove siano riscontrabili i requisiti di sistematicità, stabilità e continuità dei rapporti tra il presidente e un dato candidato (per esempio uno stretto collaboratore con cui si relaziona quotidianamente da molto tempo, come il vice segretario).

Resta fermo il principio secondo il quale le cause di incompatibilità sancite dall’art. 51 c.p.c. devono considerarsi estese a tutti i campi dell’azione amministrativa in considerazione del principio costituzionale di imparzialità, affermandone al contempo il carattere tassativo e l’impossibilità di procedere ad un’estensione analogica delle stesse (cfr. da ultimo Consiglio di Stato, sez. VII, sent. 18/03/2025, n. 2236).

Come assicurare verifiche adeguate in tal senso? Lo stesso parere ANAC n. 4426/2026 fornisce qualche indicazione utile.

“Qualora per motivi organizzativi non sia possibile attribuire l’incarico di Presidente e componente di commissioni di concorso e/o di gara a soggetti diversi, compete all’organo di indirizzo individuare, sotto la propria responsabilità, le soluzioni più opportune, in base alla propria organizzazione e un rafforzamento delle cautele procedimentali e degli strumenti di prevenzione dei conflitti di interesse. A tal fine, l’ente sarà tenuto a garantire una rigorosa e documentata verifica preventiva dell’assenza di situazioni, anche solo potenziali, di conflitto di interessi idonee a incidere sulla neutralità del SG/RPCT (sul punto, vedasi Allegato 3 del PNA 2022, FAQ RPCT n. 3.13) In particolare, dovrà essere verificata l’assenza di rapporti personali qualificati con candidati, di interessi propri o di terzi collegati alla procedura, nonché di precedenti pareri, atti o valutazioni rese dal SG/RPCT sulla medesima procedura concorsuale.”

“Il SG/RPCT (come ogni membro della commissione), in occasione di ciascuna procedura selettiva e prima dell’avvio dei lavori della commissione, sarà tenuto a rendere una dichiarazione formale di insussistenza di conflitto di interessi, anche solo potenziale, da allegare agli atti della procedura. In presenza di un conflitto di interessi, anche solo potenziale, il Presidente designato dovrà obbligatoriamente astenersi, con conseguente attivazione della procedura di sostituzione, al fine di garantire l’imparzialità dell’azione amministrativa. Dovrà in ogni caso essere assicurata la separazione tra le funzioni di controllo e prevenzione della corruzione, proprie del RPCT, e le funzioni gestionali in materia di personale, attribuite al dirigente/EQ competente, evitando commistioni che possano incidere sulla neutralità delle valutazioni concorsuali. Si evidenzia, infatti, che la circostanza che la gestione delle risorse umane – inclusa l’approvazione dei bandi, delle graduatorie e degli atti conclusivi – sia attribuita a un diverso dirigente potrebbe contribuire a delineare in via generale una distinzione formale di funzioni.”

La chiave di volta consiste dunque in una responsabilizzazione specifica del servizio personale, chiamato a istruire la procedura selettiva secondo modalità conformi al Piano anticorruzione. La fase istruttoria deve comprendere una rigorosa verifica preventiva dell’assenza di conflitti di interesse in capo ai componenti della commissione, compreso il segretario/RPCT.

Non solo. Nel caso in cui la scelta organizzativa porti a propendere per l’attribuzione al segretario di rilevanti funzioni dirigenziali nonché del ruolo di RPCT, si ritiene opportuno individuare un altro soggetto, all’interno dell’ente o in forma associata, a cui attribuire la parte dei controlli interni, sia sotto il profilo del controllo successivo, sia sul piano degli adempimenti per il contrasto alla corruzione, relativa alle attività gestionali di competenza del segretario.

Conclusioni

In conclusione, non si può accogliere la raccomandazione dell’Autorità verso una esclusione generale del cumulo degli incarichi in esame. Per le ragioni illustrate, il segretario è destinatario naturale di un’ampia pluralità di compiti di livello apicale, di natura sia gestionale sia riconducibile al controllo collaborativo: compiti che gli sono attribuiti espressamente dall’ordinamento e che quindi non può in alcun modo ricusare.

L’auspicio è che venga chiarita ulteriormente la portata meramente orientativa di tale raccomandazione, spesso non attuabile e quindi derogabile dagli enti, che in caso contrario vedrebbero ingessata la loro l’operatività. Ma soprattutto deve essere acclarata la totale incongruenza della tesi di una presunta incompatibilità tra i due ruoli (anticorruzione; gestionale) che alcuni commentatori hanno estrapolato dalla raccomandazione, a riprova della sua ambiguità.

Al contrario risultano certamente condivisibili le indicazioni contenute nel parere ai fini di una corretta verifica del conflitto di interessi. In questo senso il parere può costituire un contributo utile, a patto di essere correttamente inquadrato.

[1] “7. A tal fine, l’organo di indirizzo politico individua, di norma tra i dirigenti amministrativi di ruolo di prima fascia in servizio, il responsabile della prevenzione della corruzione. Negli enti locali, il responsabile della prevenzione della corruzione è individuato, di norma, nel segretario o nel dirigente apicale, salva diversa e motivata determinazione.”