N.379/98 R.G.R  n.332 reg.sent. ANNO 2002

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Liguria

Sezione Seconda

Nelle persone dei Signori:

Mario AROSIO					 – Presidente

Stanislao ROSATI					 – Consigliere

Raffaele  PROSPERI   			– Consigliere, rel.ed. est.

Ha pronunciato la seguente

SENTENZA

Sul ricorso n.379/98 R.G.R. proposto da Fulvio GHIRARDO, Alberto MARINO e Giovanna GENOVA elettivamente domiciliati in Genova, via Corsica 21/18, presso gli Avv.ti Alberto Marconi e Marco BARILATI  che li rappresentano e difendono per mandato a margine del  ricorso;
-	ricorrenti –

contro

il Ministero dell’Interno e la Prefettura di Genova nelle persone rispettivamente del Ministro e del Prefetto pro-tempore domiciliati in Genova, vl. B. Partigiane, presso l’Avvocatura distrettuale dello stato che li rappresenta e difende per legge;
-	resistenti-

per l’annullamento

della circolare 18.7.97 n.19/97 recante istruzioni per l’applicazione ai segretari comunali del c.c.n.l. 1994-96 e sue integrazioni nonché del decreto prefettizio applicativo di detta circolare prot.n.48/97 Sett.

3°/1 del 1.12.97 e di altri atti connessi;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi alla pubblica udienza del 28 febbraio 2002, relatore il Consigliere R. Prosperi, l’Avv. Massa per delega dell’Avv. Barilati per i ricorrenti e l’Avv. dello Stato Guerra per il Ministero dell’Interno;
Ritenuto e considerato quanto segue:
ESPOSIZIONE DEL FATTO
Con ricorso notificato il 12 febbraio 1998 i soggetti indicati in epigrafe, segretari comunali inquadrati alla IX qualifica funzionale, esponevano le vicende che avevano portato l’Unione Nazionale Segretari Comunali e Provinciali, sindacato maggiormente rappresentativo di categoria, ad aderire mediante accordo integrativo al c.c.n.l. del comparto ministeri del 3 marzo 1995, accordo integrativo finalizzato a disciplinare esclusivamente il trattamento economico dei segretari comunali e provinciali in attesa dell’approvazione della riforma del settore.
Successivamente però il Ministero dell’Interno era intervenuto con la circolare impugnata, con la quale si restringeva e reinterpretava molte delle disposizioni dell’accordo integrativo suddetto, introducendo tra l’altro la differenza tra trattamento fondamentale ed accessorio, la non computabilità ai fini previdenziali della tredicesima e di voci accessorie, limitando aumenti pregressi e dando diverse decorrenze ai rimborsi per spese di viaggio; a tali istruzioni dava attuazione il Prefetto di Genova.
Avverso dette determinazioni i ricorrenti muovevano le seguenti censure:
A. Invalidità derivata. I vizi della circolare si ripercuotono sugli atti applicativi.
I. Sul piano procedimentale.
1.Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 49, 53 e 73 D. Lgs. 3.2.93 n. 29 e dell’art. 40 del c.c.n.l. come integrato dall’accordo integrativo del 14.9.95. Eccesso di potere sotto vari profili. Incompetenza. L’art. 53 del D. Lgs. n.29/93 prevede che quando insorgano controversie sull’interpretazione dei contratti, le parti si debbano incontrare per definire il significato della clausola controversa e tutto ciò nel quadro generale di contenere al massimo le controversie di lavoro. Quindi non sono ammessi interventi unilaterali della P.A. nel caso di contrasti interpretativi, anche perché la parte pubblica è l’ARAN e dunque vi possono essere solo attuazioni di norme chiare. Quindi, pur asserendo di non essere abilitato a pronunciarsi, il Ministero dell’Interno ha sostanzialmente modificato la struttura della retribuzione dei segretari comunali, sopprimendo quella prevista dal D.P.R. n. 749/72 e dalla L. 604/62 ed introducendo quella del c.c.n.l. del 1995.
2.Eccesso di potere sotto vari profili. Il ministero afferma di aver chiesto all’ARAN un parere sullo schema di circolare, parere che non risulta mai espresso; in ogni caso il Ministero non avrebbe mai potuto superare il dissenso dell’ARAN e delle O.O.S.S.
II. Nel merito.
3.Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 49, 53 e 73 D.Lgs 3.2.93 n. 29 e dell’art. 40 del c.c.n.l. come integrato dall’accordo integrativo del 14.9.95. Eccesso di potere sotto vari profili. Il Ministero ha esteso ai segretari comunali la struttura retributiva prevista dall’art. 29 del c.c.n.l., escludendo una serie di voci ritenute accessorie dal computo per la tredicesima e la loro irrilevanza ai fini previdenziali. Tale operazione appare illegittima alla luce delle norme rubricate, tanto legislative, quanto contrattuali, essendo la retribuzione dei segretari comunali tuttora regolata dal D.P.R. n. 749/72. In ogni caso, in via subordinata, le indennità di funzione e di coordinamento è emolumento fisso e continuativo ed è quindi rilevante ai fini previdenziali ed altrettanto vale per l’indennità di direzione.
4.Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 2 co.9 L. 8.8.95 n.335 e dell’art.12 L. 30.4.69 n. 153. Eccesso di potere sotto vari profili. Tutte le voci accessorie della retribuzione vanno computate della determinazione della base pensionabile.
5.Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 40 c.c.n.l. anche in relazione agli art. 39 L. 604/62, 25 d.P.R. n.749/72 ed al d.L.P. n. 263/46. Eccesso di potere per difetto dei presupposti.Travisamento. I compensi per gli incarichi di reggenza o supplenza, la retribuzione consortile o convenzionata mensile aggiunta e la tredicesima mensilità sono calcolati in base allo stipendio in godimento e dunque l’intero trattamento economico e non solo quello fondamentale.
6.Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 40 c.c.n.l. e dell’art. 8 co. 14 d.P.R. n. 44/90. Eccesso di potere sotto vari profili. La mancata corresponsione degli incrementi e dei ratei dell’indennità di funzione e coordinamento di cui all’art. 8 co.14 d.P.R. n.44/90 ai segretari che avessero compiuto 5-10-15 anni di effettivo servizio nella nona qualifica funzionale nel periodo 2.7.90/30.11.95 è in palese contrasto con l’art. 40 del c.c.n.l. ed era stata sanche superata dallo stesso Ministero dell’Interno.
7.Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 40 c.c.n.l., dell’art. 8 co.14 d.P.R. n. 44/90 e dell’art. 7 L. 14.11.92 n. 438. Eccesso di potere sotto vari profili. I segretari hanno comunque diritto al percepimento di tutti gli scatti ed incrementi stipendiali a decorrere dal 1.7.90 e l’eventuale blocco di cui al D.L. 384/92 sarebbe limitato all’anno solare 1993.
8.Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 40 c.c.n.l. e relativo accordo aggiuntivo e dell’art. 2 dello stesso contratto. Eccesso di potere sotto vari profili anche in relazione agli artt. 3, 36 e 39 Cost. Anche il diritto al rimborso delle spese di viaggio deve decorrere dal 1.1.94 al pari di tutti gli effetti economici del c.c.n.l.
B. Invalidità propria.
9.Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 40 c.c.n.l. e dell’art. 8 d.P.R. n.44/90. Eccesso di potere sotto vari profili. Il Prefetto ha applicato la circolare senza avere riguardo delle disposizioni di legge.
10.Violazione degli art. 7 e 10 L. 7.8.90 n. 241. Difetto di istruttoria e di motivazione. Ai ricorrenti non è stato dato modo di partecipare al procedimento.
I ricorrenti concludevano per l’accoglimento del ricorso con vittoria di spese. Il Ministero dell’Interno si costituiva in giudizio sostenendo l’infondatezza del ricorso e chiedendone il rigetto.
Alla odierna udienza pubblica la causa è passata in decisione.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Oggetto principale del ricorso in esame è la richiesta di annullamento dell’inclusione da parte del Ministero dell’Interno di una serie di indennità spettanti ai ricorrenti, segretari comunali direttivi, nel trattamento accessorio, con tutte le conseguenze relative alla mancata considerazione delle medesime agli effetti pensionistici e della indennità di fine rapporto.
Con le censure dedotte nei motivi primo, terzo, quarto e quinto i ricorrenti si dolgono che il Ministero dell’Interno con l’impugnata circolare e successivamente la Prefettura di Genova con decreto applicativo anch’esso impugnato, abbiano illegittimamente previsto la suddivisione del trattamento economico dei segretari comunali direttivi in trattamento fondamentale – comprensivo di stipendio tabellare, indennità integrativa speciale, retribuzione individuale di anzianità e tredicesima mensilità – e trattamento accessorio – comprensivo di indennità di funzione e di coordinamento, indennità di qualifica, indennità di direzione ed assegno ad personam – ritenendo erroneamente ricavabile tale distinzione dagli accordi relativi all’area di contrattazione del personale dei ministeri sottoscritti il 16.5.95 ed il 14.9.95 – biennio 1994-95  –  ed il 21.2.96 –  biennio 96-97 – distinzione che, al contrario, non emergerebbe affatto da detti contratti collettivi con specifico riferimento al trattamento dei segretari comunali.
Le censure sono fondate.
L’Amministrazione ha ritenuto applicabile al caso di specie l’art.29 del c.c.n.l. del 16.5.95 riferito al personale del comparto dei ministeri, norma concernente la struttura della retribuzione, recante tra l’altro la ripartizione in trattamento economico fondamentale ed accessorio.
Tale distinzione non trova ragion d’essere per i segretari comunali ai quali, per espressa disposizione dell’ art.40 dello stesso c.c.n.l., il contratto nazionale non si applica se non limitatamente all’art.32 –effetti dei nuovi stipendi – in attesa della legge di riforma dell’ordinamento dei segretari comunali e provinciali e del conseguente nuovo regime giuridico della categoria, confermando così quanto specificato dall’art.52 co.2° della L. 8.6.90 n.142.
D’altro canto l’art.49 del D.Lgs. 3 febbraio 1993 n.29 dispone che il trattamento fondamentale ed accessorio è definito dai contratti collettivi, i quali definiscono i trattamenti accessori secondo criteri obiettivi di misurazione. Dunque tale assunto conferma la permanenza per i segretari comunali la precedente struttura retributiva, senza poter operare una distinzione tra retribuzione fondamentale ed accessoria, per la quale dovranno intervenire norme non ancora esistenti.
Quindi l’Amministrazione non poteva legittimamente scindere il trattamento economico dei segretari comunali con tutti gli effetti conseguenti in ordine al trattamento previdenziale e di fine rapporto (TAR Lazio, I ter, 6 dicembre 1999 n. 3039, confermata da Cons. Stato, IV, 29 marzo 2001 n. 1845).
Altresì  fondato appare il sesto motivo relativo al riconoscimento degli incrementi dell’indennità di funzione di cui al comma 14 dell’art.8 d.P.R. 17.1.90 n.44; l’art.40 comma 6 del c.c.n.l. 16.5.90 prevede espressamente che quegli incrementi vengano corrisposti fino al 30 novembre 1995 e l’assunto della P.A. di “cristallizzare” l’indennità in parola al 1° luglio 1990 appare del tutto incomprensibile, soprattutto alla luce della giustificazione del contenimento degli oneri finanziari, facenti capo ai singoli enti locali e non allo Stato ( Cons. Stato, IV, 29 marzo 2001 n. 1845 cit.).
A tale conclusione si deve collegare quanto sostenuto nel settimo motivo circa il blocco degli automatismi stipendiali: il motivo è fondato nel senso in cui il blocco degli aumenti deve essere limitato all’anno solare 1993, riprendendo vita dall’anno successivo ai sensi dell’art.7 comma 3 D.L. n.384/92, quindi senza influenza sugli aumenti previsti dal d.P.R. n. 44/90, i quali restano semplicemente congelati per un solo anno.
Ancora fondato è l’ottavo motivo, concernente l’illegittimità della circolare nel punto in cui essa intende limitare al 15 settembre 1995, giorno successivo alla stipula dell’accordo integrativo, il rimborso delle spese di viaggio effettivamente sostenute.
Ora l’accordo integrativo decorre sia per la parte giuridica, sia per la parte economica, dal 1° gennaio 1994: non è comprensibile perché il Ministero ponga detto limite temporale, né si intravedono norme da cui si possa desumere una limitazione di specie.

Quindi si segretari comunali reggenti o supplenti le spese di viaggio andranno rimborsate, sempre che naturalmente venga esibita la relativa documentazione.
Possono ritenersi assorbiti i restanti motivi secondo, nono e decimo. Per le suesposte considerazioni il ricorso deve essere accolto in relazione alle censure esaminate con il conseguente annullamento dei provvedimenti impugnati e l’accertamento dei diritti retributivi dei ricorrenti così come rilevato nella presente sentenza.
Spese come da dispositivo.
P.Q.M.
Il tribunale Amministrativo Regionale della Liguria, sez.2^, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe lo accoglie e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati e dichiara il diritto dei ricorrenti ai miglioramenti  retributivi con le relative conseguenze di ordine previdenziale nei limiti accertati.
Condanna il Ministero dell’Interno al pagamento delle spese di giudizio liquidandole in complessivi 1.500(millecinquecento) Euro.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dalla Autorità Amministrativa.
Così deciso in Genova nella Camera di Consiglio del 28 febbraio 2002.
Mario AROSIO                                                                            - Presidente
Raffaele PROSPERI                                                  -  Consigliere, estensore