Ricorso n. 1314/1998     Sent. n. 4471/2004

R E P U B B L I C A  I T A L I A N A

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, prima sezione, costituito da:

Avviso di Deposito

del

a norma dell’art. 55

della   L.   27  aprile

1982 n. 186

Il Direttore di Sezione

      Bruno Amoroso - Presidente

     Angelo De Zotti Consigliere, relatore

     Marco Buricelli  Consigliere

ha pronunziato la seguente

SENTENZA

sul  ricorso n. 1314/98, proposti da Dargenio Antonio, Romanato Ugo, Lolli Eugenio, Livio Bertoia, tutti rappresentati e difesi dagli avvocati Vittorio Domenichelli, Stefano Bigolaro e Franco Zambelli, con elezione di domicilio presso lo studio di quest’ultimo in Venezia-Mestre via Cavallotti n. 22;

    contro

l’Amministrazione dell’interno, in persona del Ministro pro tempore,  rappresentato e difeso dall’Avvocatura dello Stato di Venezia;

i Prefetti delle Province di Padova e Vicenza, in persona dei Prefetti pro tempore, non costituiti in giudizio;

    e nei confronti

dei Comuni di Solesino, Megliardino S. Fidenzio, Saletto e Sarcedo, in persona dei Sindaci pro tempore non costituitisi in giudizio; 

    per l'annullamento

e dei sottoindicati decreti: del Prefetto di Padova n. 72/98 - SCP  del 18 febbraio 1998 (Dargenio); n. 71/98 - SCP  del 18 febbraio 1998 e del 17 aprile 1998 (Romanato); n. 70/98 - SCP  del 18 febbraio 1998 (Lolli); e del Prefetto di Vicenza n. 350/97 Sett. 3^ del 22 gennaio 1998 (Bertoia), nelle parti in cui  includono l’indennità di direzione e l’assegno ad personam nel trattamento economico accessorio, e nelle parti in cui prevedono che le sole voci retributive considerate utili ai fini del calcolo della tredicesima mensilità e del trattamento di fine servizio sono quelle comprese nel trattamento economico fondamentale;

e (previa disapplicazione) della circolare ministeriale 18 luglio 1997 n. 19/97 avente ad oggetto “istruzioni operative per l’applicazione, ai segretari comunali di qualifica direttiva, del C.C.N.L. biennale economico 1994-1998,  sottoscritto il 18 maggio 1995, come modificato dall’accordo integrativo del 14 settembre 1995 e del C.C.N.L. biennio economico 1996-1997 stipulato il 21 maggio 1996, nella parte in cui stabilisce che l’indennità di direzione e l’assegno ad personam non siano computabili nella base di calcolo utile per la determinazione del trattamento di fine servizio, della tredicesima mensilità, del compenso per lavoro straordinario, dei diritti di segreteria, del compenso corrisposto ai segretari titolari di consorzi e del compenso corrisposto per incarichi di reggenza o supplenza;

    e per l’accertamento

del diritto dei ricorrenti al riconoscimento di una retribuzione conforme alle disposizioni di legge e del C.C.N.L. e in particolare senza alcuna distinzione interna tra un trattamento economico fondamentale e uno accessorio e senza alcuna penalizzazione conseguente alla ricomprensione in quest’ultimo di voci costitutive del proprio stipendio complessivo.

    Visto il ricorso, con i relativi allegati;

    visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno, con i relativi allegati;

    vista la memoria prodotta dai ricorrenti a sostegno delle proprie difese;

    visti gli atti tutti della causa;

    uditi, all’udienza del 25 novembre 2004 (relatore il consigliere Angelo De Zotti), gli avvocati: Cazzagon, in sostituzione di Domenchelli, per la parte ricorrente e Gasparini per il Ministero dell’Interno;

    ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

    1.-I ricorrenti, tutti segretari comunali, inquadrati nella IX qualifica funzionale, titolari di segreterie di comuni situati in provincia di Padova e Vicenza, espongono che l’art. 40 del contratto collettivo nazionale di lavoro (CCNL) del personale del comparto Ministeri, sottoscritto il 16 maggio 1995, disciplina il trattamento economico dei segretari comunali, e che con un successivo accordo,  sottoscritto il 14 settembre 1995, il CCNL è stato integrato prevedendo, per quanto qui più rileva, la corresponsione, ai segretari medesimi, a decorrere dal 1° dicembre 1995, di una indennità di direzione e di un eventuale  assegno ad personam (v. articoli 3 e 6 dell’accordo integrativo).

    Successivamente è però intervenuto il Ministero dell’interno con la circolare n. 19 del 1997 con la quale, tra l’altro, è stata introdotta la distinzione fra trattamento economico fondamentale e trattamento economico accessorio, è stata prevista l’inclusione dell’indennità di direzione e dell’assegno ad personam nel trattamento economico accessorio ed è stata data indicazione ai prefetti nel senso della non computabilità dell’indennità e dell’assegno predetti nella base di calcolo ai fini della determinazione del trattamento di fine servizio e della tredicesima mensilità.

    Questo ha comportato : a) il calcolo della maggiorazione del 25% di cui all’art. 25 pen. comma del D.P.R. 749/1972 sulla base del solo trattamento “fondamentale” e non invece sulla retribuzione ordinaria complessiva,

    b) la sottrazione dalle voci erroneamente ricomprese nel trattamento accessorio, di ogni rilevanza ai fini della quantificazione di una serie di benefici economici, tra cui la tredicesima mensilità, il trattamento di fine servizio ed altri.

    Con i decreti in epigrafe indicati, il Prefetto di Padova e di Vicenza si sono attenuti alle indicazioni contenute nella circolare e, dopo avere suddiviso il trattamento economico in fondamentale e accessorio e avere inserito in quest’ultimo l’indennità di direzione e l’assegno ad personam, hanno precisato che l’indennità e l’assegno suddetti non sono da considerare utili ai fini del calcolo della tredicesima mensilità e del trattamento di fine servizio.

    Di qui le domande di annullamento e accertamento suindicate, basate su tre censure, concernenti violazione di legge  e di contratto collettivo, ed eccesso di potere.

    L’Amministrazione dell’interno si è costituita in giudizio ed ha controdedotto sui motivi chiedendo che il ricorso venga dichiarato inammissibile o improcedibile nella parte relativa alla domanda di annullamento o disapplicazione della circolare ministeriale n. 19/97 e comunque la in caso di soccombenza la compensazione della spese.

    Le amministrazioni comunali, benché ritualmente intimate, non si sono costituite in giudizio.

    2.1.-Il ricorso è fondato.

    Nel ricorso e nella memoria è stata correttamente evidenziata l’illegittimità e l’arbitrarietà, in assenza di una esplicita previsione del CCNL che autorizzi a distinguere, per la categoria dei segretari comunali, il trattamento economico fondamentale dal trattamento accessorio, dell’inclusione dell’indennità di direzione e dell’assegno ad personam nel trattamento economico accessorio e, conseguentemente, l’illegittimità del mancato computo dell’indennità e dell’assegno suddetti nella base di calcolo utile per determinare il trattamento di fine servizio, la tredicesima mensilità e gli altri istituti economico–retributivi sopra menzionati.

    E infatti la circolare ministeriale e i decreti del Prefetto di Padova e Vicenza, nell’inserire l’indennità di direzione e l’assegno ad personam nel trattamento economico accessorio, ritenendo, conseguentemente, le voci retributive suddette non utili ai fini del trattamento di fine rapporto e del calcolo della tredicesima mensilità, muovono dal dichiarato presupposto della suddivisione del trattamento economico dei segretari comunali in fondamentale e accessorio, distinzione dalla quale si fanno discendere, appunto, le conseguenze appena viste, sfavorevoli ai ricorrenti, in tema di irrilevanza dell’indennità di direzione e dell’assegno ad personam ai fini del computo del trattamento di fine servizio e del calcolo della tredicesima.

    L’accertata illegittimità del punto di partenza fatto proprio dal Prefetto con i decreti impugnati non potrebbe non comportare l’illegittimità delle conseguenze che si è ritenuto di poter trarre dal suddetto, erroneo presupposto, vale a dire l’illegittimità della inclusione dell’indennità di direzione e dell’assegno ad personam nel trattamento accessorio e l’illegittimità dell’esclusione delle voci stesse dalla base di calcolo ai fini del trattamento di fine servizio e della tredicesima mensilità.

          E il presupposto della suddivisione del trattamento economico dei segretari comunali direttivi in trattamento fondamentale, comprensivo di stipendio tabellare, indennità integrativa speciale e retribuzione individuale di anzianità, e trattamento accessorio, comprensivo di indennità di direzione ed assegno ad personam , presupposto ricavato dal CCNL del personale del comparto Ministeri sottoscritto il 16 maggio 1995 e dall’accordo integrativo sottoscritto il 14 settembre 1995, è erroneo, ed è già stato giudicato illegittimo con la decisione della IV Sezione del Consiglio di Stato 29 marzo 2001, n. 1845, decisione che questo Collegio condivide e fa propria, come già in altri casi analoghi (cfr T.A.R. Veneto sez. 1^ n. 2457/03).

    Con la sentenza suddetta, che conferma TAR Lazio, I, 6 dicembre 1999, n. 3039, il Consiglio di Stato ha infatti stabilito che l’art. 29 del CCNL del comparto Ministeri sottoscritto il 16 maggio 1995, nella parte in cui distingue il trattamento economico fondamentale dal trattamento economico accessorio, non è applicabile ai segretari comunali con qualifica direttiva in quanto nei confronti di questi si applicano solo le disposizioni contenute negli articoli 40 e 32 dello stesso contratto.

    Nella motivazione il giudice d’appello precisa che, “stante il mancato richiamo (della disposizione di cui all’art. 29 del CCNL) tra quelle applicabili ai segretari comunali e provinciali, la struttura della retribuzione di questi non può ritenersi modificata dal menzionato articolo…come viene previsto dal suddetto art. 40, solo un nuovo contratto a seguito della legge di riforma dell’ordinamento dei segretari comunali e provinciali potrà definire la nuova struttura della retribuzione…L’omissione (dell’art. 29) si spiega…con l’intento di dare un provvisorio riconoscimento alla specificità del settore degli enti locali e alla figura dei segretari, diversa da quella dei dipendenti ministeriali, attesa anche l’obiettiva difficoltà di applicare le ripetute norme all’area dei medesimi segretari”.

    Nella vicenda decisa dal Cons. St. nel 2001 i ricorrenti avevano “dedotto l’illegittimità della circolare per aver suddiviso il trattamento economico dei segretari comunali in trattamento economico fondamentale e trattamento economico accessorio, con innegabili effetti negativi in ordine…all’indennità di fine rapporto”. Nella sentenza n. 1845 si legge, in finem, che “il Ministero non poteva estendere unilateralmente ai segretari comunali e provinciali, ed in assenza di una specifica norma contrattuale, la struttura della retribuzione del personale del comparto Ministeri di cui all’art. 29 del CCNL, a ciò ostando l’art. 40 dello stesso CCNL (che limita l’applicazione ai medesimi segretari delle norme del contratto collettivo contenute nello stesso articolo 40 e nell’art. 32), e l’art. 49, comma 1, del d. lgs. n. 29 del 1993 (a mente del quale la definizione del trattamento economico fondamentale  ed accessorio è rimessa ai contratti collettivi); per conseguenza, si deve escludere che per le singole voci del trattamento economico dei segretari si potesse procedere ad alcuna distinzione tra retribuzione fondamentale e retribuzione accessoria perché tale distinzione riveste valore esclusivamente per i dipendenti del comparto Ministeri”.

    Non è forse inutile aggiungere che nella sentenza del TAR Lazio, I, n. 3039 del 1999 si legge che “soltanto  per effetto di nuovi contratti appositamente sottoscritti si sarebbe potuta definire la nuova struttura della retribuzione (dei segretari comunali), con eventuale distinzione del trattamento economico in fondamentale e accessorio, e non già, come invece è avvenuto nel caso in esame, per effetto della normativa generalmente riferibile al personale del comparto Ministeri, fatta propria dall’impugnata circolare e poi applicata dal Prefetto nei censurati decreti”.

    Del resto, questo stesso TAR –Sezione 2^, sent. n. 1760 del 2000-, nel decidere un ricorso per alcuni aspetti analogo a quelli odierni, ha sottolineato come l’Amministrazione non potesse procedere alla distinzione del trattamento economico dei segretari comunali in fondamentale e accessorio e, in particolare, non potesse includere alcun emolumento nell’ambito del trattamento accessorio: “con la conseguenza –ha concluso la Sezione- che quanto ivi incluso andrà stornato a favore del trattamento fondamentale, con i connessi effetti nei confronti…dell’indennità di fine rapporto”.

    Analogamente il TAR Liguria, sez. 2^ con la sentenza n. 332 del 2002, adìto per l’annullamento in parte qua della circolare ministeriale e di un decreto prefettizio applicativo della circolare predetta, ha affermato che la distinzione trattamento economico fondamentale/accessorio “non trova ragion d’essere per i segretari comunali”, nei confronti dei quali l’Amministrazione non poteva scindere il trattamento economico con tutti gli effetti negativi consequenziali per gli interessati (conf. TAR Lazio, n. 2514 del 2002 e TAR Brescia, n. 354 del 2001).

    La circolare ministeriale n. 19 del 1997 è dunque già stata annullata in parte qua con la citata sentenza Cons. St. n. 1845 del 2001. Il Collegio può quindi  esimersi dall’annullare ovvero a disapplicare, a propria volta, la menzionata circolare, nei limiti dell’interesse fatto valere dai ricorrenti, e può limitarsi a dichiarare la parziale improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse in parte qua, dato che l’annullamento parziale o la disapplicazione della circolare stessa non arrecherebbe ai ricorrenti alcun vantaggio.

    Va da sé che dalle considerazioni su esposte discende l’illegittimità della inclusione dell’indennità di direzione e dell’assegno ad personam nel trattamento accessorio (anziché in quello fondamentale), e l’illegittimità della ritenuta “non utilità” delle voci retributive suddette ai fini del trattamento di fine servizio e del calcolo della tredicesima mensilità (oltre che ai fini della determinazione degli ulteriori compensi e diritti indicati in epigrafe). E ciò indipendentemente dalle caratteristiche, pure sussistenti, di generalità, fissità e continuatività che contraddistinguono l’indennità di direzione (e l’assegno ad personam, corrisposto con costanza, periodicità e in misura prestabilita ai segretari comunali con più di 15 anni di servizio al 30 novembre 1995); caratteristiche per la descrizione delle quali si rinvia, anche ai sensi dell’art. 9 della l. n. 205 del 2000 –arg. ex Cons. St., nn. 5651 del 2002 e 268 del 2001-, a TAR Veneto, II, n. 1760 del 2000 cit.).

    Come correttamente conclude la difesa dei ricorrenti, l’Amministrazione non avrebbe dovuto escludere indennità e assegno dalla computabilità, partendo dal presupposto della   fondamentale/accessorio è priva di rilevanza per i segretari comunali.

    Ne consegue che i provvedimenti impugnati vanno annullati e dichiarato che i ricorrenti hanno diritto al riconoscimento della retribuzione prevista dalle norme di legge e contrattuali per i vari istituti senza alcuna distinzione tra trattamento economico “fondamentale” ed “accessorio” e senza alcuna penalizzazione e conseguente alla mancata ricoprensione in quest’ultimo di voci costitutive del proprio stipendio complessivo.

    Le spese di causa, in analogia ai precedenti, possono essere compensate tra le parti per ragioni di equità.

    P. Q. M.

    il Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, sezione prima, previa dichiarazione di parziale improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse, accoglie il ricorso nei sensi e limiti di cui in motivazione.

    Spese compensate.

    La presente sentenza verrà eseguita dall'autorità amministrativa.

    Così deciso in Venezia, nella camera di consiglio del 25 novembre 2004.

     Il Presidente      L'Estensore  

    Il Segretario 
 

    SENTENZA DEPOSITATA IN SEGRETERIA

    il……………..…n.………

    (Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

    Il Direttore della Prima Sezione 

      T.A.R. per il Veneto – I Sezione n.r.g. 1314/98