N. 0157

ANNO 2004

REG. DEC.

N.1357 Reg. Ric.

ANNO 1998

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DELLE MARCHE

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n.1357 dell’anno 1998 Reg. Gen., proposto da GIACOMINI Emilio, rappresentato e difeso dall’avv. Riccardo Stecconi e dal-l’avv. Valeria Mancinelli ed elettivamente domiciliato in Ancona, alla P.zza Cavour, n.2, presso lo studio legale Avv. Riccardo Stecconi e Associati;

contro

- il MINISTERO dell’INTERNO, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Ancona e legalmente domiciliato in Ancona, alla p.za Cavour, n.29, presso la sede dell’Avvocatura medesima;

- il PREFETTO di MACERATA;

e nei confronti

- del COMUNE di CALDAROLA, in persona del Sindaco in carica, non costituito;

per l’annullamento

- del decreto prefettizio prot.7990 Sett.III del 25.8.1998, con il quale il Prefetto di Macerata ha rideterminato il trattamento economico del ricorrente;

- della circolare ministeriale n.19 del 18.7.1997, con la quale l’intima-to Ministero ha introdotto le istruzioni operative per l’applicazione ai segretari comunali di qualifica direttiva del C.C.N.L.-biennio economico 1994-95, sottoscritto il 16 maggio 1995, così come modificato dall’accordo integrativo del 14 settembre 1995, e del C.C.N.L., biennio economico 1996-97, stipulato il 21.5.1996;

per l’accertamento

del diritto del ricorrente a vedersi applicati i contratti collettivi nazionali di lavoro sopra specificiati e, quindi, in particolare:

- del diritto alla corresponsione dell’incremento di cui all’art.8, comma 12 del D.P.R. n.44/1990;

- del diritto a vedersi riconosciute le giuste voci di retribuzione incluse:

1) l’indennità di direzione di cui all’accordo aggiuntivo del 14.9.1995;

2) l’indennità di funzione e coordinamento ex art.8, comma 14° del D.P.R. n.44/1990 nella parte eccedente la predetta indennità di direzione di cui al punto 1);

3) gli assegni ad personam di cui ai punti di cui ai punti numeri 4-5-6 dell’accordo aggiuntivo del 14.9.1995 ove cumulabili;

4) i compensi per incarichi di reggenza e supplenza ove effettuati;

5) i diritti di segreteria;

con conseguente declaratoria di inesistenza e/o inapplicabilità al ricorrente della distinzione tra trattamento economico fondamentale ed accessorio di cui all’impugnato decreto prefettizio, con ogni consequenziale statuizione in ordine al calcolo per la 13^ mensilità, la pensione, l’indennità premio di fine servizio e della retribuzione mensile aggiunta, ove spettante, diritti tutti questi esclusi e/o limitati dai provvedimenti impugnati.

   Visto il ricorso con i relativi allegati, notificato in data 13 novembre 1998;

   Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno, in persona del Ministro in carica, depositato in data 16.2.1999;

   Vista la memoria prodotta dal Ministero dell’Interno il 10.6.1999 a sostegno delle proprie difese;

   Visti gli atti tutti della causa;

   Relatore, alla pubblica udienza del 3 dicembre 2003, il Consigliere avv. Liana Tacchi;

   Uditi l’avv.Valeria Mancinelli per il ricorrente e l’avvocato dello Stato Andrea Honorati per il Ministero dell’Interno;

   Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO

      Il signor Giacomini Emilio è segretario comunale del Comune di Caldarola (MC).

      Con il presente ricorso egli impugna il decreto del Prefetto di Macerata, prot.7990 Sett.III del 25.8.1998, con il quale è stato attribuito e determinato il trattamento economico spettantegli dalle decorrenze nello stesso indicate (e relative all’arco temporale dall’1.1.1995 al 31 dicembre 1997) e la presupposta circolare del Ministero dell’Interno n.19/1987 del 18.7.1997, avente ad oggetto le “Istruzioni operative per l’applicazione, ai segretari comunali di qualifica direttiva del C.C.N.L., biennio economico 1994/95, sottoscritto il 16 maggio 1995, così come modificato dall’accordo integrativo del 14 settembre 1995 e del C.C.N.L. biennio economico 1996/97, stipulato in data 21 maggio 1996”; e richiede l’accertamento delle posizioni soggettive e dei diritti tutti esattamente specificati in epigrafe.

      A sostegno del gravame vengono esplicitati in fatto i seguenti elementi:

- che, per la figura dei Segretari Comunali, l’A.R.A.N. era stata autorizzata alla sottoscrizione del C.C.N.L. del comparto personale dei Ministeri con D.P.C.M. n.63/95 ed alla sottoscrizione di successivo accordo integrativo con D.P.C.M. n.121/95;

- che il C.C.N.L. prevedeva l’esclusione dell’applicazione ai segretari comunali del testo integrale dell’accordo stesso, disciplinando unicamente gli stipendi di tale categoria con la normativa contenuta nel-l’art.40 (integrativo e specificativo delle statuizioni di cui al D.P.R. n.44/90, art.8) e nell’art.32, nonchè nell’accordo aggiuntivo del 14.9.1995;

- che, per due anni, il Ministero, aveva pacificamente applicato la giusta combinazione di norme di derivazione contrattualista e norme regolamentari dalle prime integrate e richiamate;

- che, con l’impugnata circolare n.19/1997 il Ministero aveva illegittimamente ritenuto di poter cancellare la disciplina di cui alla contrattazione collettiva, introducendo non meglio definite “istruzioni operative”.

- che, a seguito di tale circolare, il Prefetto aveva emanato il decreto presentemente impugnato assieme alla predetta circolare.

      Secondo il ricorrente, gli atti impugnati vanno annullati per i seguenti motivi di diritto:

I) Violazione e falsa applicazione degli artt.45, 49, 53, 73, comma 3° e 74 del D.Leg.vo n.29/1993. Incompetenza assoluta.

      Alla luce dell’art.2, comma 3°, dell’art.49 e dell’art.45 del D.Leg.vo n.29/1993, il trattamento economico nel settore del pubblico impiego è interamente regolamentato dalla contrattazione collettiva; ed all’Agenzia per le relazioni sindacali, istituita dall’art.50 dello stesso D.Leg.vo, è demandata in via assoluta la rappresentanza delle P.A. in sede di contrattazione collettiva nazionale.

      Quanto ai segretari comunali e provinciali, l’art.73, comma terzo ha specificato che restano ferme le disposizioni di cui all’art.52 comma 2° della L. 8.6.1990, n.142 e che il loro trattamento economico è definito nei contratti collettivi di cui allo stesso decreto Leg.vo 29/1993.

      Alla stregua dell’art.53 del D.Lg.vo n.29/93 deve ritenersi che la risoluzione di ogni questione di interpretazione dei contratti collettivi è demandata anch’essa alla definizione consensuale delle parti firmatarie.

      Da ciò deriva l’incompetenza assoluta da parte del Ministero dell’Interno ad emanare motu proprio una circolare avente valenza non solo interpretativa, ma anche innovativa, in netta contrapposizione rispetto alla fonte regolatrice del rapporto.

      Ugualmente del tutto incompetente è il Prefetto all’emanazione dei decreti impugnati, adottati ex art.34 L. 604/1962, norma da ritenersi integralmente abrogata ai sensi dell’art.74 del D.Leg.vo 29/1993 in favore della contrattazione collettiva.

II) Violazione e falsa applicazione degli artt.32 e 34 del C.C.N.L. del 16.5.1995, e dell’accordo del 14.9.1995, integrativo del citato art.40. Violazione ed errata applicazione dell’art.29 del C.C.N.L. del 16.5.1995.

      Eccesso di potere.

      L’impugnata circolare e, per essa, anche il decreto prefettizio riproducono la suddivisione della struttura della retribuzione del personale delle Amministrazioni dello Stato in “Trattamento fondamentale” e “Trattamento accessorio”, suddivisione prevista dall’art.29 del C.C.N.L..

      Ma il Ministero ed il Prefetto hanno erroneamente omesso di considerare che l’art.40 dello stesso C.C.N.L. ha stabilito la non applicazione ai segretari comunali del contratto stesso, se non per quanto riguarda le pattuizioni contenute nello stesso art.40 e nell’art.32. L’art.29 non riguarda i segretari comunali.

      Pertanto la suddivisione della retribuzione in trattamento economico fondamentale e trattamento economico accessorio, introdotta nei loro confronti, è assolutamente illegittima, poichè non prevista nè autorizzata da alcuna disposizione nè contrattuale nè legislativa.

      Per i segretari comunali, non dovendosi applicare l’art.29 del contratto, la retribuzione mantiene l’originaria connotazione unitaria ed è quindi integralmente computabile ai fini pensionistici e contributivi, giusta la disciplina dettata dal combinato disposto degli artt.2, comma 9° della L. 335/1995 e 12 L. 153/1969 ed anche ai fini della determinazione dell’indennità premio di fine servizio e della 13^ mensilità.

      L’art.32 del C.C.N.L. è peraltro chiaramente esplicito laddove elenca e specifica gli istituti sui quali il contratto stesso produce effetto.

III) Violazione e falsa applicazione degli artt.7 e 10 della L: n.241/1990.

      E’ stato omesso di dare avviso al ricorrente circa l’avvio del procedimento conclusosi col decreto impugnato, impedendogli così di rappresentare le proprie istanze in sede amministrativa e costringendolo di fatto ad adire l’Autorità Giudiziaria a tutela della posizione giuridica soggettiva lesa.

      - Il Ministero dell’Interno si è costituito con memoria prodotta il 16.2.1999, sostenendo la legittimità dell’operato dell’Amministrazio-ne.

      - Con successiva memoria, depositata il 10.6.1999, il Ministero ha puntualmente ripercorso le tappe che avevano condotto all’adozione della circolare n.19/1997 ed ha illustrato minutamente le ragioni sostanziali per le quali il disposto trattamento economico, voce per voce, doveva ritenersi legittimo.

      - La causa è stata chiamata alla pubblica udienza del 3 dicembre 2003 ed è passata in decisione, avendo i difensori sinteticamente puntualizzato le rispettive posizioni.

DIRITTO

      L’oggetto della presente impugnativa è fondamentalmente costituito dalla circolare del Ministero dell’Interno n.19/97 del 1997 intitolata “Istruzioni operative per l’applicazione, ai segretari comunali di qualifica direttiva, del C.C.N.L., biennio economico 1994/95, sottoscritto il 16 maggio 1995, così come modificato dall’accordo integrativo del 14 settembre 1995 e del C.C.N.L., biennio 1996/97, stipulato in data 21 maggio 1996”; attenendosi rigorosamente alle indicazioni ed alle prescrizioni della qual circolare – qui censurate come illegittimamente applicative ed addirittura innovative rispetto alla normativa contrattuale -, anzichè alle disposizioni precettive portate dal C.C.N.L., biennio 1994/1995 del comparto del personale dipendente dai Ministeri ed a quelle dell’accordo aggiuntivo sottoscritto il 14.9.1995 per i segretari comunali, il Prefetto di Macerata ha emanato il decreto prot.7990/Sett.III del 25.8.1998, con cui ha determinato il trattamento economico del ricorrente sig. Emilio Giacomini, segretario comunale di Caldarola, in riferimento ai periodi successivi all’1.1.1995 e fino al 31.12.1997.

2.- Ebbene la medesima circolare n.19/1997 è stata, medio tempore, impugnata davanti al T.A.R. del Lazio, investito della questione ai sensi dell’art.3 terzo comma della legge n.1034/1971; ed il T.A.R. del Lazio ha annullata in parte qua [cioè per quanto riguarda la suddivisione della retribuzione in trattamento economico fondamentale e trattamento economico accessorio, ricomprendente, quest’ultimo, talune indennità specifiche], con sentenza resa dalla Sezione I ter n.3039 del 6.12.1999.

      Di poi, la Quarta Sezione del Consiglio di Stato, investita del-l’impugnazione avverso la predetta sentenza n.3039/1999, ha rigettato il ricorso in appello con propria decisione n.1845 del 29.3.2001.

      Sicchè la sentenza della Sezione 1^ ter del T.A.R del Lazio n.3039 del 6.12.1999, di annullamento della circolare del Ministero dell’In-terno n.19/1997 essendo diventata definitiva, l’atto generale di che trattasi risulta giurisdizionalmente caducato con effetti retroattivi erga omnes.

3.- Tanto basterebbe a determinare l’accoglimento del presente ricorso.

      Ed infatti, essendo venute meno, per annullamento giurisdizionale, le disposizioni, in parte interpretative ed in parte integrative, contenute nell’atto generale a valenza normativa (la circolare n.19/1997 del 18 luglio 1997), questo T.A.R. dovrebbe limitarsi, in attuazione del giudicato formatosi sull’annullamento dell’atto generale, ad invalidare tout court l’impugnato decreto prefettizio prot.7990 Sett. III del 25.8.1998, che, sulla base della circolare stessa, ha concretamente determinato il trattamento economico da attribuire al ricorrente, sig. Emilio Giacomini.

4.- In ogni caso, anche a poter ipoteticamente prescindere dalla già avvenuta caducazione dell’atto generale per effetto della sentenza della I Sezione del T.A.R. del Lazio n.3039/1999, confermata dalla IV Sezione del Consiglio di Stato con decisione n.1845/2001, le disposizioni di cui alla circolare del Ministero dell’Interno n.19/19997 sarebbero illegittime alla stregua di talune delle censure portate nel presente ricorso.

5.- Ci si sofferma, in particolare, sul vizio sostanziale dedotto con il secondo motivo, e, cioè, che il Ministero non poteva disporre il frazionamento della retribuzione dei segretari comunali in “trattamento economico fondamentale” e “trattamento economico accessorio”, atteso che l’art.29 del C.C.N.L. sottoscritto il 16.V.1995 per il comparto dei dipendenti dei Ministeri, che appunto tale suddivisione conteneva, non era applicabile ai segretari comunali, il cui trattamento economico era unicamente disciplinato dall’art.40 del citato contratto (con i rinvii qui contenuti al D.P.R. n.44/1990), nonchè dall’art.32.

6.- In proposito questo Collegio condivide pienamente le considerazioni svolte, sul punto, dalla IV^ Sezione del Consiglio di Stato.

      Il C.C.N.L. sottoscritto il 16 maggio 1995, riguardante il personale dipendente dei Ministeri, per espressa disposizione dell’art.40, si applica ai segretari comunali e provinciali della qualifica direttiva (inquadrati nell’VIII^ e nella IX^ qualifica funzionale), limitatamente alle norme contenute nello stesso art.40 e nell’art.32 (effetti dei nuovi stipendi), “in attesa dell’approvazione della legge di riforma dell’ordina-mento dei segretari comunali e provinciali e della conseguente ridefinizione del regime giuridico e della collocazione contrattuale di tale categoria”.

      L’art.29 dello stesso contratto stabilisce, per tutti gli altri dipendenti del comparto Ministeri, la suddivisione della retribuzione in “trattamento economico fondamentale” (comprendente lo stipendio tabellare, la retribuzione individuale di anzianità e l’indennità integrativa speciale) e in “trattamento economico accessorio” (comprendente, tra l’altro, i compensi per il lavoro straordinario ed altre indennità previste dalla legge).

      Stante il mancato richiamo dell’art.29 tra le disposizioni applica-bili ai segretari comunali e provinciali, la struttura della retribuzione di questi non può ritenersi modificata dall’articolo in parola.

      Ed invero, come previsto dall’art.40, solo un nuovo contratto a seguito della legge di riforma dell’ordinamento dei segretari comunali e provinciali, potrà definire la nuova struttura della retribuzione.

      Nè può condividersi l’assunto della resistente Amministrazione, secondo cui la mancata citazione dell’art.29 dovrebbe ascriversi a “dimenticanza dell’estensore del testo contrattuale”, come emergerebbe dalla mancata menzione, nello stesso art.40, di altre norme (art.39 ed art.42, comma 3°) che sarebbero imprescindibili.

      A parte il rilievo che è difficile ipotizzare ben tre dimenticanze, va sottolineato che l’Unione Nazionale Segretari Comunali e Provinciali sull’art.40 aveva interrotto le trattative nel dicembre del 1994 e, solo dopo l’intesa del 27 febbraio 1995, aveva accettato di sottoscrivere il contratto di lavoro nella formulazione attuale e di siglare l’accordo integrativo che innova lo stesso art.40; perciò il mancato inserimento dell’art.29 non costituisce una mera svista, bensì una decisione concordata tra le parti, dopo una lunga trattativa sindacale.

      L’omissione delle anzidette tre norme si spiega, invece, con l’in-tento di dare un provvisorio riconoscimento alla specificità del settore degli enti locali ed alla figura dei segretari, diversa da quella dei dipendenti ministeriali, attesa anche l’obiettiva difficoltà di applicare le ripetute norme all’area dei segretari medesimi.

      L’obiezione poi che, in tal modo, la spesa per i segretari verrebbe sottratta ad ogni controllo è agevolmente superata considerando l’autonomia finanziaria degli enti locali e che questi, attualmente, debbono assicurare il pareggio dei bilanci, sotto la responsabilità dei propri funzionari e dei propri amministratori, senza addossare allo Stato alcun onere finanziario.

7.- In conclusione va confermato l’annullamento dell’impugnata circolare del Ministero dell’Interno n.19 del 18.7.1997.

      Conseguentemente, deve essere annullato il decreto del Prefetto di Macerata prot.7990 Sett.III del 25.8.1998, che ha attribuito e determinato il trattamento economico dovuto al ricorrente, sig. Emilio Giacomini, sulla base delle indicazioni e delle prescrizioni dettate dalla circolare medesima.

8.- Per la determinazione del trattamento economico spettante al ricorrente l’Amministrazione dovrà far riferimento esclusivamente all’art.40 del C.C.N.L. biennio 1994-95 (ed alle disposizioni in tale articolo richiamate), all’art.32 dello stesso C.C.N.L., al successivo accordo integrativo riguardante i segretari comunali sottoscritto il 14.9.1995, ed al C.C.N.L., biennio 1996/97, stipulato il 21.5.1996.

9.- Ogni restante censura può essere assorbita.

10.- Non essendo stati formulati motivi specifici, anzi non essendo stato formulato alcun motivo a sostegno della spettanza dei singoli diritti e/o delle singole indennità e voci retributive elencate nell’epi-grafe, non può darsi luogo alla relativa declaratoria.

11.- Sussistono giusti motivi per compensare le spese.

P.Q.M.

      Il Tribunale Amministrativo Regionale delle Marche accoglie il ricorso n.1357 dell’anno 1998 Reg.Gen., in epigrafe indicato, con l’annullamento dell’impugnato decreto prefettizio.

      Spese compensate.

      Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità ammini-strativa.

      Così deciso in Ancona, nella camera di consiglio del 3 dicembre 2003, con l’intervento dei Magistrati:

Dott. Giancarlo Giambartolomei - Presidente, f.f.

Dott. Luigi Ranalli - Consigliere

Avv. Liana Tacchi - Consigliere, est. 
 

      Pubblicata nei modi di legge, mediante deposito in Segreteria, il giorno 14 APR. 2004

      Ancona, 14 APR. 2004

IL SEGRETARIO GENERALE

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