Sent. n. 553/E.L./2002
REPUBBLICA ITALIANA
In Nome del Popolo Italiano
LA CORTE DEI CONTI
Sezione Giurisdizionale Regionale dell'Umbria
composta dai seguenti Magistrati :
Dott. Lodovico Principato Presidente
Dott. Fulvio Maria Longavita Consigliere
rel.
Dott. Cesare Vetrella Consigliere
ha pronunciato la seguente
S E N T E N Z A
nel giudizio di responsabilità istituito dal Procuratore Regionale nei
confronti del sig. F. Massimo.
Visto l'atto introduttivo della causa, iscritto al n°9835/EL del
registro di Segreteria, e gli altri atti e documenti tutti della causa.
Uditi, alla pubblica udienza del 16/10/2002, con l'assistenza del
Segretario, dr.ssa Elisa Rossetti: il relatore, nella persona del Cons. Fulvio
Maria Longavita, il P.M., nella persona del dr. Massimiliano Minerva, ed il
difensore del convenuto, avv. Mario Rampini.
FATTO
4)
- Con nota controdeduttiva del successivo aprile 2002, il dr. F. ha declinato
ogni addebito, negando la sussistenza della colpa e del danno.
Sotto il primo profilo (carenza colpa),
ha osservato di essersi limitato a seguire, con le censurate determinazioni,
“l'indirizzo attuato dal Comune di Perugia fin dal 1995, (di dare) copertura
assicurativa agli amministratori anche per danni arrecati all'Erario” e di aver
comunque escluso, nel capitolato redatto per la licitazione, le ipotesi di
responsabilità per dolo e colpa grave.
Sotto il secondo profilo (carenza danno),
invece, ha fatto presente che l'ampliamento della copertura assicurativa alle
fattispecie dannose sostenute da colpa grave è avvenuta in sede di stipula del
contratto da parte della “Società assicuratrice, senza alcun incremento di
premio, rispetto all'offerta fatta in sede di licitazione privata” e, dunque,
senza alcun danno per il Comune.
5) - Con l'atto introduttivo della causa,
parte attrice ha ribadito gli addebiti mossi, ulteriormente illustrando le
ragioni che rendono illegittime e causative di danno le forme di assicurazioni
come quella all'esame; a tal fine ha confutato le argomentazioni
controdeduttive del F., richiamando anche precedenti giurisprudenziali di
questa Corte.
6)
- Costituitosi in giudizio, nell'interesse del F. con atto depositato il
6/9/2002, l'avv. Mario Rampini, con successiva memoria depositata il 26/9/2002,
ha ribadito che la “gara è stata bandita ed aggiudicata per la copertura
assicurativa dei dirigenti ed amministratori con esclusione delle ipotesi di
dolo o colpa grave” e che l' Associazione Temporanea di Imprese,
“spontaneamente e senza alcun incremento di premio, ha poi redatto una polizza
ove la garanzia assicurativa veniva estesa anche alle ipotesi di responsabilità
per colpa grave”.
In subordine, sempre con riferimento al
danno, ha fatto presente che, qualora si dovessero interpretare gli artt. 6 e 7
del capitolato speciale nel senso, prospettato dalla Procura, che l'esclusione
della responsabilità per colpa grave debba riferirsi ai soli dirigenti, il
danno dovrebbe essere proporzionalmente ridotto, rispetto alla quantificazione
fatta da parte attrice”.
Relativamente alla colpa, invece, il
predetto difensore ha evidenziato, per la parte dell'assicurazione che riguarda
gli amministratori, come il solo dato di orientamento in materia fosse
costituito dall'art. 23 della l. n°816/1985, che “non prevede -ha precisato -
sul piano letterale alcuna limitazione alle ipotesi di responsabilità ponendo,
quale unico limite, che il rischio sia conseguente all'espletamento del
mandato”.
D'altro canto, ha pure osservato la
difesa, la giurisprudenza richiamata in citazione si è formata in epoca
successiva alla vicenda all'esame; vicenda che, nel suo divenire, ha tenuto
presente la “precedente prassi della stessa amministrazione comunale che aveva
(assicurato) gli amministratori sin dal 1995 anche per danni causati all'ente
di appartenenza”.
Per la parte dell'assicurazione che
riguarda i dirigenti, invece, il ridetto difensore ha escluso la colpa grave,
“per il semplice fatto che il convenuto era consapevole di sottoscrivere una
polizza che non avrebbe determinato alcun aumento di costo a carico del
comune”, avendo elaborato un capitolato nel quale era esclusa la copertura
assicurativa per le ipotesi di danno provocato con dolo e/o colpa grave”,
conformemente all'art. 38 del contratto collettivo nazionale di lavoro degli
enti locali -area dirigenza- del 23/12/1999, le cui bozze erano state
considerate dal convenuto stesso.
In via subordinata, peraltro, è stata
chiesta la riduzione del danno, “escludendo il computo del premio riguardante
la copertura assicurativa dei dirigenti” e in ulteriore subordine è stato
chiesto l'esercizio del potere riduttivo.
7) - All'odierna pubblica udienza, il
P.M. ed il difensore del convenuto hanno illustrato le loro posizioni,
concludendo in conformità.
In particolare, secondo il P.M., che ha
depositato anche delle brevi note d'udienza, le disposizioni dell'art. 23 della
l. n°816/1985 non coprono anche i rischi della responsabilità
amministrativo-contabile ed una diversa interpretazione in proposito porrebbe
le disposizioni stesse in contrasto con gli artt. 3, 97, 103 e 28 Cost.
DIRITTO
8) - La pretesa di parte attrice è
fondata.
9)
- Al riguardo giova, anzitutto, rilevare come le parti non discutano, e sono
perciò concordi, su due dei punti essenziali della causa, rappresentati:
a) dall'ontologico configurasi come danno del pagamento, da parte di
un Ente Pubblico, dei premi assicurativi per polizze stipulate a favore dei
propri dipendenti, a copertura delle conseguenze -per condanne di questa Corte
e relative spese di giudizio- che discendono dagli illeciti amministrativi,
posti in essere dai dipendenti stessi, nei confronti dell'Ente medesimo o di
altra Pubblica Amministrazione;
b) dall'etiologico rapportarsi, nella vicenda all'esame, di un simile
danno alla condotta del F. che, quale dirigente dell'Unità Operativa Contratti
del Comune di Perugia, ha assunto la determinazione (n°21/1997) di indire la
licitazione privata per la scelta della compagnia con cui stipulare una polizza
volta a coprire, in un contesto assicurativo di vari rischi, anche quello
derivante dalla responsabilità amministrativo-contabile degli amministratori e
dirigenti del predetto Comune, e ne ha poi curato tutti i successivi passaggi,
sia in termini di elaborazione del relativo capitolato, sia in termini di
sottoscrizione delle lettere d'invito e di approvazione degli atti della
licitazione e sia, infine, in termini di stipula del contratto con la società
aggiudicatrice.
A ben vedere, alla stregua di quanto
precede ed alla luce della documentazione in atti, i punti controversi e
davvero rilevanti della causa, nelle prospettazioni delle parti, si limitano a
due soltanto e riguardano :
a) la sussistenza in concreto del danno;
b) la configurabilità della colpa grave nella condotta addebitata al
convenuto.
10) - Sotto il primo profilo, parte
resistente ha evidenziato come la copertura del rischio da responsabilità
amministrativo-contabile sia avvenuta su iniziativa della società
aggiudicatrice, in sede di stipula della polizza, senza alcun costo aggiuntivo,
rispetto al prezzo offerto in sede di licitazione privata, e quindi senza danno
per il Comune.
In particolare, secondo parte resistente,
“il testo del capitolato speciale, costituente il contenuto dell'offerta della
licitazione privata, (nel prevedere) la copertura assicurativa per gli
amministratori (ex art. 6) e per i dirigenti (ex art.7), precisava che la
polizza doveva coprire le perdite
patrimoniali involontariamente cagionate a terzi, compreso l'Ente di
appartenenza (e concludeva) con la prescrizione che in tutti i casi sono esclusi i danni derivanti da dolo o colpa grave”;
così che è stato solo “in sede di redazione della polizza (che) la società
assicuratrice, senza alcun incremento di premio, rispetto all'offerta fatta in
sede di licitazione, ha spontaneamente esteso la garanzia assicurativa anche
alle ipotesi di responsabilità per colpa grave” (v. pagg. 3-4 della nota
controdeduttiva depositata il 3/5/2002).
Dal canto suo, parte attrice, nel
puntualizzare che “la circostanza (riferita dal convenuto) corrisponde al vero
“solo per metà, posto che all'art. 7 (relativo ai dirigenti) compare la
clausola di esclusione di copertura dei fatti commessi a titolo di dolo e colpa
grave, (ma) al precedente articolo 6 (relativo agli amministratori)
l'esclusione è limitata ai soli fatti dolosi”, ha ritenuto “che tale
circostanza non elimina il carattere illecito, e quindi non dovuto, sine causa, della controprestazione a
carico dell'Ente”, e ciò tanto per i dirigenti come per gli amministratori.
Del resto, ha concluso parte attrice, “a
parità di premio, si sarebbero potute ottenere prestazioni di garanzia
assicurativa diverse ed ulteriori, ma lecite (e il) non averle richieste ed
ottenute, scegliendo di accettare, e addirittura (di richiedere) per gli
amministratori, la copertura illecita di un rischio non assicurabile
(costituisce) danno per il Comune di Perugia” (v. pagg. 17-18 della citazione).
Così impostato il problema della
sussistenza in concreto del danno, il Collegio rileva che la tesi di parte
resistente non supera il vaglio di una serena, pacata lettura del capitolato in
atti.
L'art. 6 di tale capitolato, infatti,
espressamente prevede che “la garanzia
comprende (anche) i danni di cui
(gli amministratori) debbano rispondere
indirettamente verso l'Ente …… (ed) i
danni (diretti) all'Ente di
appartenenza”, escludendo solo “i
danni derivanti da fatti dolosi”, laddove il successivo articolo 7, poi,
reca delle disposizioni alquanto contraddittorie ed incerte.
In effetti, limitando l'analisi alle sole
disposizioni di cui alla lettera a) del
citato art. 7, che specificamente attengono alle “perdite patrimoniali”, si ha che : “la Compagnia si obbliga a tenere indenne i dirigenti di quanto questi
siano tenuti a pagare per perdite patrimoniali involontariamente cagionate…..,
comprese le somme che gli assicurati (ossia i dirigenti) siano tenuti a corrispondere per effetto di
decisioni della Corte dei conti” (cfr. testualmente l'art. 7, lera a del capitolato in atti).
Ora, è evidente che se davvero le
riferite disposizioni avessero voluto limitare la copertura assicurativa ai
soli danni “commessi involontariamente”, esse non avrebbero certo fatto
riferimento alle sentenze di condanna di questa Corte, che già da tempo, alla
data di adozione del provvedimento che ha approvato il capitolato in riferimento
(determinazione n°172 del 3/11/1997), venivano emesse solo per “dolo o colpa
grave”, ai sensi dell'art. 1, comma 1, della l. n°19/1994, nel testo sostituito
dall'art. 3 della l. n°639/1996.
Simili incertezze, peraltro, saranno
state sicuramente considerate dalle società che hanno partecipato alla
licitazione per determinare le loro offerte, ma non nel senso -indicato dal
convenuto - di fissare un prezzo minore per le (astrattamente ipotizzabili)
minori prestazioni richieste, bensì in quello, alquanto diverso e conforme a
logiche di mercato, di fissare un prezzo giusto, per l'ipotesi (molto più
concreta) che detto articolo volesse assicurare ai dirigenti la stessa
copertura che il precedente articolo 6 aveva assicurato agli amministratori,
come era anche logico che fosse, nell'ottica di un assetto unitario della
materia.
E così, mentre una limitazione della
copertura assicurativa ai danni provocati involontariamente dai dirigenti e
dagli amministratori sarebbe stata corrispondente agli interessi del Comune -
in quanto avrebbe completato il quadro delle garanzie risarcitorie,
comprendendo le ipotesi per le quali non erano più giuridicamente possibili
sentenze di condanne da parte di questa Corte, in applicazione della precitata
l. n°639/1996 - l'ampliamento della copertura assicurativa dei dirigenti e
degli amministratori alle ipotesi risarcitorie supportate da condanne di questa
Corte ha, invece, sacrificato la parte degli interessi dell'Ente medesimo già
soddisfatta da tali sentenze, nella misura corrispondente all'importo del
premio pagato per detto ampliamento.
Il pagamento di tale premio, dunque,
costituisce danno per il Comune di Perugia, in quanto ridonda ad esclusivo
beneficio dei suoi amministratori e dirigenti (tra i quali ultimo si pone anche
lo stesso convenuto), ossia degli “assicurati”, in palese conflitto con gli
interessi propri del Comune, e sussiste in concreto, perché, le contraddittorie
ed incerte previsioni del capitolato speciale di appalto, elaborato per la
licitazione privata, hanno sicuramente influito sulla determinazione del prezzo
offerto in sede di licitazione nel senso dianzi precisato.
D'altro canto, quand'anche si volesse
assecondare la tesi del convenuto e si volesse dire che l'ampliamento della
copertura assicurativa ai danni provocati con colpa grave si è davvero avuta
solo in sede di stipula della polizza e, quindi, senza aumento del prezzo
offerto in sede di licitazione, resterebbe pur sempre insuperabile l'obiezione
di parte attrice che, “a parità di premio, si sarebbero potute ottenere
prestazioni di garanzia assicurativa diverse ed ulteriori, ma lecite” e
soprattutto -aggiunge il Collegio - davvero corrispondenti agli interessi del
Comune e non dei suoi amministratori e dirigenti, soddisfatti in palese
conflitto di interessi con quelli del Comune.
11) - Il tema del “conflitto di
interessi”, peraltro, ben introduce al secondo profilo controverso della causa,
rilevante per la risoluzione della stessa, costituito dalla sussistenza della
colpa grave.
Al riguardo, parte resistente, che nella
nota controdeduttiva aveva ritenuto di poter escludere la colpa grave, evocando
l' “indirizzo dell' Amministrazione (comunale di Perugia), risalente al 1995,
(di) dare copertura assicurativa alla responsabilità degli amministratori per
danni arrecati all'Ente con premio a carico del Comune”, ed evocando altresì
l'art. 38 del CCNL, che “dall'1/1/1998 ha previsto la copertura assicurativa
dei dirigenti, salvo le ipotesi del dolo e colpa grave” (v. pagg. 4-5 di tale
nota), nella memoria difensiva del settembre 2002 ha evocato anche l'art. 23
della l. n°816/1985 (v. pagg. 7 e ss. di tale memoria).
Articolo, questo, che in realtà era stato
citato dalla Procura nell'atto introduttivo della causa per inferirne la
sussistenza della colpa grave, alla luce dei principi affermati dalla
giurisprudenza di questa Corte in proposito.
Sostiene, con riferimento a tale ultimo
articolo, parte resistente che esso, “come riconosciuto dalla stessa Procura
Regionale, (reca) la disciplina normativa vigente al momento dei fatti” e
prevede semplicemente “che i comuni …...
possono assicurare i propri amministratori contro i rischi conseguenti
all'espletamento del loro mandato”, sì che “la formula utilizzata dal
leslatore -ha precisato parte resistente- non prevede, sul piano letterale,
alcuna limitazione alle ipotesi di responsabilità, ponendo quale unico limite
che il rischio sia conseguente all'espletamento
del mandato”.
In questa ottica, conclude parte
resistente, “non ricorre alcuna delle condizioni che la giurisprudenza ha
individuato per accertare la colpa grave”, atteso che, mentre “sotto il profilo
normativo la disciplina vigente consentiva la copertura assicurativa tout court, senza escludere alcunché”,
la giurisprudenza richiamata dalla Procura, laddove non è pertinente, o meglio
è “estranea alla presente fattispecie”, siccome “volta ad escludere
l'assicurabilità di comportamenti non connessi all'espletamento del mandato”, ex
SS.RR. n°770 del 5/4/1991 (recte: n°707), è “di molto successiva rispetto alla
data del fatto per cui è causa”, ex sent. n°489-EL/2000 della Sez. Friuli e
n°942/2002 della Sez. Lombardia, e perciò non poteva essere considerata, per
l'assunzione del comportamento da tenere.
La tesi dall'abile difesa del convenuto,
che sostanzialmente cerca di spostare il problema della colpa grave nella
tematica dell'errore scusabile, presta il fianco a critiche.
Ed invero, la tesi in questione reca con
sé la non condivisibile premessa logica di considerare l'art. 23 della l.
n°816/1985 come una realtà del tutto staccata dal complessivo assetto normativo
- giurisprudenziale relativo al “mandato”.
Al contrario, la giurisprudenza di questa
Corte da sempre ha fatto riferimento al “mandato”, nella sua accezione
gius-privatistica (ex artt. 1703 e ss. cc), per distinguere e separare i rischi
connessi all'attività dei dipendenti ed amministratori pubblici meritevoli di
copertura assicurativa con onere a carico dell'Ente, da quelli assicurabili
solo con oneri a carico dei dipendenti ed amministratori medesimi, agevolmente
individuandoli nei rischi che riflettono gli interessi propri dell'Ente stesso.
In effetti, già nel giugno del 1986
ricordavano le Sezioni Riunite “che la prassi (fino ad allora) seguita dagli
enti locali di assicurare i propri amministratori contro i rischi conseguenti
all'espletamento del loro mandato, (aveva) trovato recente canonizzazione
nell'art. 23 della l. n°816/1985, che ha riconosciuto espressamente nella
polizza assicurativa una utile forma di cautela per il perseguimento dei fini
dell'ente, escludendo implicitamente -veniva già da allora precisato ed è bene
sottolinearlo - un conflitto di interessi fra lo stesso ente ed i suoi
amministratori” (v. SS.RR. n°501/A del 18/6/1986).
Ancor più esplicito è poi il riferimento
al mandato gius-privatistico, ed al sotteso limite del “conflitto di
interesse”, in Sezione II^ Giur. Contabile, laddove si evidenzia che
“l'ordinamento vigente è chiaramente ispirato al principio generale, derivato
dal diritto comune, ex art. 1720 cc, secondo il quale il mandatario ha diritto
di esigere dal mandante, oltre al pagamento ed al rimborso delle spese, il
risarcimento dei danni subiti a causa dell'incarico; principio che a sua volta
è espressione del generalissimo principio di bilanciamento dei beni e degli
interessi” e del quale è “concreta applicazione, oltre alle altre, l'art. 23
della l. n°816/1985” (cfr. Sez. II^
Giur. Cont. sent. n°275/1986).
Nella
giurisprudenza di questa Corte, dunque, da sempre il “mandato” costituisce la
ragione, ma anche il limite della copertura assicurativa degli amministratori e
dipendenti pubblici con oneri a carico dell'Ente, così che tutto ciò che non
può essere rapportato al “mandato”, direttamente o indirettamente, perché
magari travalica i limiti interni del “mandato” stesso, come nell'ipotesi del
“conflitto di interessi”, non può neanche essere oggetto di copertura
assicurativa con onere a carico dell'Ente medesimo.
Da questo punto di vista, quindi, il
riferimento operato in citazione da parte attrice alla sent. n°707-A/1991 delle
Sezioni Riunite, che articola la sua parte motiva proprio sui temi qui trattati
del “mandato”, è del tutto corretto, opportuno e pertinente.
In
realtà, sul piano generale, il “conflitto di interesse” permea di sé, nella sua
teleologica ed immanente funzione di dirigere ed orientare le condotte degli
amministratori e dei dipendenti pubblici verso i fini istituzionali dell'Ente
al quale (Ente) le condotte stesse vanno imputate (in base al rapporto di
immedesimazione organica), tutto il complessivo ed articolato sistema
dell'azione pubblica, e costituisce limite intrinseco a tutte le norme che
mirano a tenere indenne l'amministratore e/o il pubblico dipendente dai danni e
dai rischi che discendono dall'espletamento dei loro compiti istituzionali,
conformemente alle regole proprie del “mandato”, siano esse quelle che
attengono alla stipula di polizze assicurative, come l'art. 23 della l.
n°816/1985, siano esse quelle che attengono al rimborso delle spese legali nei
giudizi in cui i predetti si trovino implicati per fatti connessi
all'adempimento dei compiti di ufficio, come gli artt. 16 del DPR n°191/1979,
art. 22 del DPR n°347/1983, ecc. .
L'accertamento -magari il più delle volte
implicito- di un simile conflitto è, poi, alla base di ogni sentenza di
condanna di questa Corte, tant'è che, coerentemente, l'art. 3 del d.l.
n°543/1996, convertito in l. 639/1996, nel disciplinare l'esonero a favore dei
convenuti delle spese sostenute nei relativi giudizi, espressamente richiede,
per l'effettività dell'esonero stesso, il “definitivo proscioglimeno” (cfr. in
termini, di questa stessa Sezione,sent. n°523-EL/2001).
Ora, nel caso di specie, il convenuto ha
trascurato di compiere la benché minima valutazione del disporsi degli
interessi del Comune di Perugia verso il pagamento di premi assicurativi che ne
occupa (in atti non ve n'è traccia), così ponendo gli interessi del Comune
stesso in un palese conflitto con quello dei suoi amministratori e dirigenti,
che si vedono sollevati dagli oneri economico-patrimoniali conseguenti alle
sentenze di condanna di questa Corte, in base ad un premio assicurativo pagato
dal predetto Comune.
Trattasi di negligenza gravissima, indice
di colpa altrettanto grave.
Né può sminuire la gravità di tale colpa
la circostanza, pure invocata - come ricordato poc'anzi - da parte resistente,
che l' iniziativa assicurativa del convenuto segue, in continuità logica,
quella assunta dalla Giunta del medesimo Comune di Perugia sin dal 1995.
Effettivamente la Giunta Comunale, con
delibera n°61 del 1995, aveva stabilito di assicurare gli amministratori
“contro i rischi derivanti da attività connesse con l'incarico politico
istituzionale”, estendendo l'assicurazione allora in atto ai “danni arrecati
all'Ente” e successivamente, con delibera n°1447/1997, aveva disposto la
risoluzione di tutte le polizze per consentire una “nuova copertura”, da
realizzare mediante le indicazioni operative contenute nella delibera stessa;
tuttavia ciò non esclude che, devoluta (normativamente) la materia alla competenza
propria del responsabile del “Settore Contratti”, questi non si ponesse
nell'ottica di operare una verifica degli interessi implicati, senza fidare
ciecamente nella bontà dell'operato di chi lo aveva preceduto, come sembra di
capire sia accaduto, leggendo gli scritti difensivi in atti.
La preesistenza di una forma assicurativa
del genere di quella qui censurata, che in realtà si pone in una sorta di
continuità ideale con essa, è una circostanza che non scema l'entità della
colpa del convenuto al di sotto della soglia di rilievo, alla stregua dei noti
principi di personalità della responsabilità amministrativo-contabile, ma
avendone, in qualche modo, condizionato l'intensità, induce all'esercizio del
potere riduttivo, per la giusta determinazione del danno da addebitare al
convenuto.
11) - A tal fine, premesso che il danno è
stato correttamente quantificato da parte attrice in € 67.499,38 (£
130.697.033), in quanto rapportato al “20% del premio totale riferito a questa
parte della polizza” (e ciò tenendo anche conto che questa è la percentuale di
incidenza comunicata dalla stessa UNIPOL
nel rinnovo della medesima polizza per il 2002, alle identiche condizioni di
quella ora in riferimento, ma con onere a carico degli assicurati e non più del
Comune), esso va addebitato al convenuto solo nel minore importo di € 46.481,12
(£ 90. 000.000), stante l'indicata incidenza psicologica della preesistente,
analoga polizza assicurativa, di cui alla delibera di giunta n°61/1995.
12) - Va da sé che le spese di giudizio
seguono la soccombenza.
P. Q. M.
LA CORTE DEI CONTI
Sezione Giurisdizionale dell'Umbria
CONDANNA
il sig. Massimo F. al pagamento, a favore del Comune di Perugia della
somma di € 46.481,12, pari a £ 90.000.000.
Condanna altresì il predetto al pagamento, a favore dello Stato, delle
spese di giudizio, che liquida, nella misura, a tutt'oggi, di € 287,18 (diconsi
Euro duecentottantasette/18).
Così deciso in Perugia, nella Camera di Consiglio del 16/10/2000.
L'Estensore Il
Presidente
F.to Fulvio Maria
Longavita
F.to Lodovico Principato
Depositata in Segreteria il 10 dicembre 2002
Il Direttore della Segreteria
F.to Maria Borsini
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