SENT.
N. 622/2004 REL
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
LA CORTE
DEI CONTI
composta dai seguenti magistrati:
-
dott. Carlo Greco Presidente F.F.
-
dott. Enrico Torri Primo Ref.
-
dott. Angelo Bax Primo Ref.
Rel.
ha pronunciato la seguente
nel giudizio
di responsabilità recante il n. 52915/REL del registro di
segreteria, promosso dal Sostituto
Procuratore Generale ed instaurato con atto di citazione depositato in
segreteria in data 10 novembre 2003 nei
confronti del dott. Stefano Bertocchi, rappresentato e difeso dall' avv.
Calogero G. Narese, presso il quale è elettivamente domiciliato in Firenze, via
dell' Oriuolo n. 20, e del dott. Enrico Mazzucchi, rappresentato e
difeso dall' avv. Fausto Falorni, presso il quale è elettivamente domiciliato
in Firenze, alla via dell' Oriuolo n. 20.
Uditi, nella
pubblica udienza del 21 aprile 2004, il primo referendario relatore dott.
Angelo Bax, il rappresentante del
Pubblico Ministero nella persona del dott. Nicola Bontempo e gli avvocati
Calogero G. Narese e Fausto Falorni per i soggetti convenuti in giudizio.
Visto l'
atto introduttivo del giudizio ed i documenti tutti del giudizio.
Con atto di
citazione depositato presso la segreteria della Sezione giurisdizionale in data
10 novembre 2003, e ritualmente notificato, il Sostituto Procuratore Generale
conveniva in giudizio davanti a questa Sezione giurisdizionale della Corte dei
Conti i sigg.ri dott. Stefano Bertocchi ed Enrico Mazzucchi, all' epoca
rispettivamente segretario comunale del
Comune di Seravezza (Lu) (Bertocchi) e sindaco (il Mazzucchi), in quanto
ritenuti responsabili di un danno all' Erario pari a € 49.342,85, in quote uguali , “o in quella diversa, maggiore o
minore, di giustizia, oltre agli interessi legali, rivalutazione monetaria e
spese di giudizio”.
La questione
oggetto della controversia deriva da un incarico assegnato per le funzioni
inerenti l' ufficio di staff degli organi di governo del suddetto
Comune, al sig. Pucci Franco, dapprima
per un anno (1 ottobre 2001 - 30 settembre 2002), visto il decreto del sindaco
n. 23297 in data 1 ottobre 2001, incarico in seguito rinnovato ai sensi del
decreto sindacale del 28 settembre 2002 con decorrenza 1 ottobre 2002 e per la
durata del mandato amministrativo del sindaco: l' incarico, peraltro, cessò a
seguito delle dimissioni del sig. Pucci
con decorrenza 1 giugno 2003 (nota del 16 aprile 2003).
Il suddetto
incarico trova i presupposti fattuali e giuridici dapprima in una deliberazione
n. 146 del 19 settembre 2001 con cui la Giunta Comunale di Seravezza (Lu)
modificava il Regolamento Generale sull' Ordinamento degli uffici e servizi
(approvato con delib. G.C. n. 56 del 23 marzo 2001) prevedendo, in attuazione
dell' art. 90 TUEL, un ufficio in posizione di staff per coadiuvare gli
organi di governo nell' esercizio delle funzioni di indirizzo e controllo di
competenza, e disegnando i requisiti per l' accesso all' ufficio, i criteri di
scelta, i presupposti per l' attivazione dell' ufficio, la durata ed il
trattamento economico del preposto all' ufficio stesso.
Con
successiva deliberazione n. 150 del 26 settembre 2001 la Giunta Municipale
deliberava di approvare l' istituzione e la composizione dell' ufficio di staff,
dando atto che il sindaco avrebbe provveduto con proprio atto alla nomina dell'
incaricato, cui sarebbero state assegnate le seguenti funzioni: a) funzioni di
indirizzo e controllo dell' attività amministrativa dell' ente; b) supporto per
le relazioni di collegamento con cittadini ed organi di informazione e con
organi di rappresentanza politica, sociale ed economica.
La Procura
contabile eccepiva la “invalidità e comunque inefficacia della citata
deliberazione”, atteso che la funzione di preposto all' ufficio di staff
del sindaco, alla cui istituzione gli enti locali sono autorizzati dall'
art. 90 del T.U.E.L., non rientra nell'ambito degli incarichi extradotazionali
previsti dall' art. 110, comma 2, D. Lgs. 18 agosto 2000 n. 267, ma costituisce
un normale posto di pianta organica che, ai sensi dell' art. 90 TUEL è
disposizione in rapporto di specie a genere con l' art. 110, comma 1, TUEL, e
che può essere coperto sia con personale interno che con personale assunto con
contratto a tempo determinato, ma la cui previsione dovrebbe, al pari di
qualunque previsione organica, recare la specificazione della categoria e del
profilo professionale.
L' erroneità
di ritenere quello di preposto all' Ufficio di staff un posto extradotazionale
è confermato, secondo la parte attorea, dal fatto che i contratti “al di fuori
della dotazione organica”, ai sensi dell'art. 110, comma 2, TUEL, sono previsti
in presenza del presupposto della “assenza all' interno dell' ente di
professionalità analoghe”', dato insussistente nella fattispecie,
essendo il soggetto incaricato un laureando in geologia.
L' incarico
al sig. Pucci, afferma la parte attorea, assegnato in assenza di qualsiasi
attività selettiva o valutativa con trattamento economico pari alla categoria
D3 (ex VIII qualifica funzionale), è illegittimo poiché l' incaricato difettava
del requisito della laurea, occorrente per l' accesso (dall' esterno dell'
ente) alla categoria D, ai sensi del CCNL di comparto 31 marzo 1999 e dell' art. 2, comma 6, d.P.R. 9 maggio
1994 n. 487, la cui applicabilità era stata confermata dal richiamo di cui all'
art. 70, comma 13, D.Lgs. 165/2001.
D' altro
canto il Regolamento Generale sull' Ordinamento degli Uffici e Servizi , in
attuazione dell' art. 35 , comma 7, del D.Lgs. 30 marzo 2001 n. 165, dispone
che, per la categoria D), è necessario il diploma di laurea, e tale requisito è
previsto sia dall' art. 110 TUEL, comma 1, sia dall' articolo 90, costituente
una species del genus degli incarichi a contratto previsti in via
generale dal suddetto art. 110, comma 1, TUEL.
Peraltro,
afferma la Procura, ove anche si ritenesse il posto extradotazionale ex art.
110, comma 2, siccome ritenuto dall'Amministrazione comunale, rimarrebbe
requisito di accesso il diploma di laurea, siccome previsto dal dettato
normativo.
Concludeva,
il Pubblico Ministero contabile, per la illegittimità della fattispecie sia
nell' ipotesi di incarico extradotazionale (ai sensi dell' art. 110 comma 2,
T.U.E.L.), in cui il requisito della laurea è espressamente previsto, sia nell'
ipotesi di cui all' art. 110, 1° comma (copertura di posti di responsabili di
uffici e servizi mediante contratti a tempo determinato), come più
correttamente si doveva ritenere, per il quale
il requisito della laurea derivava dal fatto che quello di preposto all'
Ufficio di staff doveva ritenersi essere una di quelle posizioni organizzative,
ai sensi dell' art. 8. e ss. CCNL 31 marzo 1999 e dall' art. 22 del Regolamento
sull' Ordinamento degli Uffici e Servizi, le quali, a mente dell' art. 8, comma
2, del citato accordo collettivo, possono essere assegnate esclusivamente a
dipendenti classificati nella categoria D).
Ne derivava
che la spesa sostenuta dall' Amministrazione costituiva pregiudizio erariale
per l' Erario comunale, atteso che nell'ambito del disegno organizzatorio
pubblico, ai sensi dell' art. 97 della Costituzione, ogni attribuzione
economica conferita in violazione di specifiche disposizioni normative, deve
ritenersi disutile per l' ente, visti anche gli orientamenti giurisprudenziali
di questa Sezione, i quali hanno statuito che “in tema di personale la
determinazione dei requisiti per lo svolgimento di determinate attività e la
determinazione dell' equilibrio sinallagmatico tra prestazione resa in favore
dell' ente e trattamento economico sono rimesse dalla legge , con disposizioni
imperative, a strumenti normativi diversi da quelli afferenti all' autonomia
dell' ente”.
Il danno
patito dall' Amministrazione Comunale ammontava, nel complesso, ad € 49.342,85,
derivante dagli oneri sopportati dal Comune per retribuzione lorda corrisposta
al sig. Pucci dall' 1 ottobre 2001 al 31 maggio 2003 (€ 35.359,82, di cui €
8.769,17, per ritenute fiscali e previdenziali) e dagli oneri fiscali e previdenziali a carico del Comune
(€ 13.983,03), ed andava imputato, in misura paritaria, a carico del sindaco
dott. Enrico Mazzucchi, che aveva nominato il sig. Pucci, e che aveva preso
parte alle deliberazioni giuntali nn. 146 e 150/2001, e a carico del segretario
comunale dott. Stefano Bertocchi, quest' ultimo deputato alla consulenza
giuridica in favore dell' ente locale, in specie degli organi di governo e
tenuto, parimenti, a segnalare il proprio contrario avviso in riferimento
all'illegittimità di atti che andavano ad adottarsi.
Peraltro,
ribadiva la Procura contabile, il segretario comunale, il quale aveva
verbalizzato le suddette deliberazioni giuntali, aveva per le stesse emesso il
parere di regolarità tecnica e stipulato il contratto tra il sig. Pucci e l'
Amministrazione Comunale da lui impersonata (2 ottobre 2001).
La Procura
contabile, ravvisando un' ipotesi di danno erariale, provvedeva alla notifica
dell' invito a dedurre, ai sensi dell' art. 5, comma 1, del D.L. n. 453 in data
15 novembre 1993, siccome convertito con L.n.19 del 14 gennaio 1994, nei
confronti degli odierni convenuti che non deducevano in materia.
Nella specie
la parte attorea asseriva la presenza degli elementi costituenti la
responsabilità amministrativa; sicché con riferimento all' indebito esborso del
Comune il P.M. contabile citava in giudizio il dott. Stefano Bertocchi ed il
dott. Enrico Mazzucchi, per quivi sentirli condannare al pagamento in favore
dell'Erario, nella specie del Comune di Seravezza (Lu) della somma pari a € 49.342,85, in quote uguali, o in quella
diversa ritenuta dal Collegio di giustizia, oltre agli interessi legali ,
rivalutazione monetaria e spese di giudizio.
Con memoria
difensiva del 31 marzo 2004 si costituiva in giudizio il dott. Enrico
Mazzucchi, a mezzo del legale difensore avv. Fausto Falorni.
Deduceva la
parte convenuta in giudizio che, sulla scorta dell' art. 90 del D.Lgs. 18
agosto 2000 n. 267 e dello Statuto del Comune di Seravezza, legittimamente la Giunta aveva disciplinato
gli uffici di staff per gli organi politici integrando il Regolamento
generale sull'ordinamento degli Uffici e Servizi, ed il preteso danno erariale
si fondava su un' erronea interpretazione del D.Lgs. 267/2000.
Asseriva, il
dott. Mazzucchi, anche sulla scorta di orientamenti dottrinari e di un parere
reso dall' A.N.C.I. (28 novembre 2001), che il collaboratore esterno,
incaricato dell' ufficio di staff del sindaco e della Giunta, è
necessariamente soggetto posto al di fuori della dotazione organica senza
che sia necessario reperire nella
struttura organizzativa dell' ente la categoria ed il profilo professionale di
appartenenza dovendo essere i compiti ed il trattamento economico di tale
soggetto determinati nello specifico contratto di lavoro.
Pertanto
connotati dell' ufficio di staff erano: a) il collocamento extradotazionale, al
di fuori del disegno organizzativo “primario” dell'ente; b) la dipendenza dall'
apparato politico, e non dal corpo burocratico (dirigenti, direttore generale,
segretario comunale): da un' interpretazione logica e sistematica, affermava il
legale difensore del dott. Mazzucchi, si evinceva che ambedue le ipotesi
previste dalla legge (art. 90 e 110 TUEL) configuravano posizioni di
collocamento extradotazionale.
D' altro
canto, affermava la parte convenuta, in seguito (delib. di Giunta n. 45 del 27
marzo 2002) il Comune, in forza della potestà regolamentare riveniente dalla
Costituzione, art. 117, comma 6, aveva espressamente previsto, ed in conformità
alla base normativa di specie, che il responsabile dell' ufficio di staff (il
sig. Pucci) fosse collocato fuori della dotazione organica; né sussisteva contrasto tra istituzione dell' ufficio di staff
quale posto extradotazionale ed istituzione della posizione con “formale
delibera giuntale modificativa del regolamento”.
In
riferimento all' assenza, nella scelta del sig. Pucci, di qualsivoglia attività
valutativa o selettiva, la parte convenuta, citando dottrina ed alcuni pareri
dell' A.N.C.I. (28 novembre 2001, 11 dicembre 2003, 19 settembre 2002) e di un
parere reso da un quotidiano economico, ribadiva la natura essenzialmente
fiduciaria dell' ufficio di staff, in deroga al principio del concorso per l'
accesso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni; peraltro sussisteva, nel
nostro ordinamento analoga esperienza per le Amministrazioni Statali : in tal
senso art. 14 del D.Lgs. 29/1993 (poi trasfuso nell' art. 14 del
D.Lgs.165/2001), che prevede gli uffici di supporto per i Ministeri (con
relativi regolamenti di organizzazione), in cui i soggetti preposti ai
rispettivi uffici sono scelti in forza del rapporto fiduciario senza alcuna
procedura concorsuale e/o selettiva.
Sulla
necessità di particolare professionalità, assente nella specie secondo la
Procura, il sig. Mazzucchi eccepiva che l' art. 90 del D.Lgs. 267/2000, a
differenza dell' art. 110 dello stesso T.U., non prevedeva che il conferimento
dell' incarico di responsabilità degli uffici di supporto agli organi politici
avvenisse nei confronti di un soggetto titolare di particolari professionalità.
Infondata,
affermava il legale difensore del sig. Mazzucchi, era anche la contestazione
secondo cui l' incarico era illegittimo perché il sig. Pucci era privo del
requisito della laurea occorrente per l'accesso (dall' esterno dell' Ente) alla
categoria D.
Premesso che
il sig. Pucci non era stato inquadrato nella categoria D, il riferimento alla
categoria D3 era stato adottato unicamente come parametro per il trattamento
economico (con trattamento onnicomprensivo pari al trattamento economico
tabellare di una categoria D3), anche al fine della gestione contabile della
retribuzione, con forfetizzazione del compenso spettante, ai sensi dell' art.
90 del D.Lgs. 267/2000: il trattamento
effettivo (cioè comprensivo dello straordinario e della produttività) era pari
al trattamento tabellare di un C4, oltre ad un importo determinato sulla base
dell' impegno e delle qualità delle prestazioni (sussumibili nelle categorie
dello straordinario e della produttività), in sintonia con i parametri
economici indicati nella contrattazione collettiva nazionale e dell' art. 90
del D.Lgs. 267/2000, anche in relazione alle funzioni svolte.
D'altro
canto anche nella specie, affermava il legale difensore del sig. Mazzucchi, vi
era un' analogia con quanto previsto per le Amministrazioni Statali in tema di
trattamento economico comprensivo per i responsabili degli uffici di diretta
collaborazione dei Ministri (es. art. 7 , commi I, II e III del d.P.R.
227/2003).
Le funzioni
svolte dal sig. Pucci erano attestate dalla relazione (doc. n. 12) del
responsabile del Settore Economico e Finanziario del Comune di Seravezza, dott.
Germiniasi (funzioni di coordinamento tra Sindaco, Giunta ed altro organi
politici del Comune, funzioni di “segreteria” del Sindaco e degli Assessori,
ufficio stampa e relazioni esterne, questioni specifiche relative a problemi di
carattere idrogeologico ed ambientale del comune di Seravezza), ed erano
ascrivibili, affermava la difesa, sia alle mansioni della categoria C sia , in ipotesi,
a quelle della categoria D.
Il
trattamento economico, pertanto, appariva congruo anche ove, per ipotesi si
fosse dato accesso alla tesi attorea dell' illegittimo inquadramento del sig.
Pucci nella categoria D3, atteso che in tale ottica il danno erariale era
costituito dalla differenza tra il trattamento economico corrisposto al sig.
Pucci (stipendio tabellare di una categoria D3) e quanto il sig. Pucci avrebbe
potuto ottenere nella categoria C (stipendio tabellare della posizione C4,
indennità di produttività, lavoro straordinario svolto, indennità delle
missioni effettuate (doc. n. 11), con una differenza pari ad appena €
2.000.000.
Ma nella
fattispecie non si era verificato alcun danno per l' Erario, atteso che, ai
sensi dell' art. 1 bis L.20/1994, introdotto dall' art. 3 l. 639/1996, e
dell' interpretazione resa dalla giurisprudenza contabile, il magistrato
contabile deve tener conto dei vantaggi comunque conseguiti dall'
Amministrazione o dalla comunità interessata: nella specie si sono verificati
questi vantaggi, di cui occorre tener conto, né la Procura aveva dato prova,
nella specie, di un danno pubblico risarcibile con insussistenza di vantaggi
per l' Amministrazione.
La
inesistenza, sotto il profilo dell' elemento oggettivo, di qualsiasi comportamento
che potesse dare luogo a danno erariale, si affiancava all' assenza dell'
elemento soggettivo della colpa grave, siccome enucleato dalla giurisprudenza
contabile: la parte attorea non aveva dato prova e neppure dedotto, secondo gli
assunti difensivi, in ordine al
comportamento del dott. Mazzucchi: si trattava, nella specie di applicare per
la prima volta una nuova normativa, e ciò era stato fatto in sintonia sia con gli orientamenti della
dottrina che dell' A.N.C.I..
Ove anche
fosse errata l' interpretazione resa dall'Amministrazione e corretta quella
operata dalla Procura contabile, affermava la parte convenuta in giudizio, la
normativa nuova e complessa configurava
un errore scusabile, inidoneo a radicare l' elemento soggettivo e, quindi, il
configurarsi della responsabilità amministrativa.
Per quanto
concerne le singole posizioni rivestite dagli odierni convenuti, il dott.
Mazzucchi eccepiva che, ai sensi della normativa di specie, il sindaco svolgeva
esclusivamente le funzioni di indirizzo politico dell' ente, e spettava al
personale preposto al livello gestionale (dirigenziale o apicale) assicurare lo
svolgimento dell'azione amministrativa in modo conforme alla legge (dott.
Bertocchi sino al 16 maggio 2002, e dott. Capobianco dal 18 settembre 2002, anche in quanto Direttore
Generale ed esercitante le funzioni di responsabile del personale), indicando
al sindaco eventuali illegittimità nell'azione amministrativa: il che non è
avvenuto, per cui non può configurarsi responsabilità a carico del dott.
Mazzucchi.
Ove anche,
in ogni modo, dovesse configurarsi un danno erariale, il dott. Mazzucchi,
avendo costituito l' ufficio di staff del Sindaco e della Giunta con
atti assunti anche dagli altri componenti della Giunta, dovrebbe rispondere del
danno erariale nella misura di 1/8 (per le altre quote dovrebbero essere
responsabili il segretario generale, oltre ai sei componenti della Giunta).
Deduceva,
infine, il dott. Mazzucchi anche in ordine alla richiesta di condanna al
pagamento degli interessi e della rivalutazione monetaria sulla somma capitale,
ritenendo la richiesta inammissibile e/o infondata, visti gli orientamenti
della giurisprudenza contabile in
ordine alla non cumulabilità tra la rivalutazione monetaria ed interessi nel
giudizio di responsabilità amministrativo contabile, e considerato che la
Procura Regionale non specificava il dies a quo da cui far decorrere la
relativa condanna, e vista l' insussistenza del cd. maggior danno per l'
Erario.
Concludeva,
il dott. Mazzucchi, per l' assoluzione dagli addebiti contestati, chiedendo, in
via subordinata, l' applicazione del potere riduttivo e, in via istruttoria,
chiedeva l' ammissione di prova testimoniale sul capitolo di cui al doc. n. 12
(funzioni ed attività svolte dal sig. Pucci nel periodo in cui lo stesso
era stato incaricato dell' Ufficio di
staff del sindaco).
Le
argomentazioni del dott. Bertocchi, con memoria difensiva del 31 marzo 2004,
erano del tutto analoghe a quelle dedotte dal dott. Mazzucchi, ad eccezione
dell' individuazione di responsabilità a carico del segretario comunale.
Le deduzioni
specifiche del dott. Bertocchi erano sostanzialmente due: a) la prima
atteneva al fatto che egli aveva agito
sulla base di atti amministrativi comunque efficaci, che egli non aveva potuto
disattendere; b) che nell' ipotesi di accertato danno erariale egli doveva
rispondere in merito unicamente al periodo dell' attività svolta dal Pucci
nell' ambito del primo contratto di lavoro (ottobre 2001 - maggio 2002)
essendo, in seguito, subentrato nell' ufficio di segretario comunale il dott. Capobianco dal 18 settembre 2002, anche in quanto Direttore
Generale ed esercitante le funzioni di responsabile del personale.
Nell'
odierna udienza di discussione i legali difensori dei dott.ri Stefano Bertocchi
ed Enrico Mazzucchi chiedevano l' assoluzione da ogni addebito per i loro
patrocinati, mentre il Pubblico Ministero insisteva sulle pretese attoree;
quindi la causa veniva introitata per la decisione.
Il Collegio,
non essendo state poste questioni preliminari, può entrare nel merito ritenendo
la domanda attorea fondata nei sensi di cui in motivazione.
La questione
oggetto del presente giudizio verte sulla base normativa applicabile alla
funzione di preposto all' ufficio di staff del sindaco e degli organi di
governo dell' ente locale.
La Procura
contabile afferma che la funzione di preposto all'ufficio di staff del
sindaco, alla cui istituzione gli enti locali sono autorizzati dall' art. 90
del T.U.E.L., non è da sussumere nell' ambito degli incarichi extradotazionali
previsti dall' art. 110, comma 2, D. Lgs. 18 agosto 2000 n. 267, ma rappresenta
un normale posto di pianta organica che, a mente dell' art. 90 T.U.E.L., si
rapporta in specie a genere con l' art. 110, comma 1, T.U.E.L., e che può
essere coperto sia con personale interno che in forza di personale assunto con
contratto a tempo determinato, con specificazione della categoria e del profilo
professionale, analogamente a qualunque previsione organica.
Rileva,
inoltre la Procura che, ove anche si ritenesse configurabile il posto come
extradotazionale ex art. 110, comma 2, siccome asserito dall' Amministrazione
comunale, sarebbe necessario il requisito di accesso al diploma di laurea,
siccome prescritto dal dettato normativo; analoga sarebbe stata la soluzione
nell' ipotesi di cui all' art. 110, 1° comma (copertura di posti di
responsabili di uffici e servizi mediante contratti a tempo determinato), anche
ai sensi della normazione di comparto (art. 8 ccnl 31 marzo 1999) e della
autonomia regolamentare assegnata al Comune (art. 22 del Regolamento sull'
ordinamento degli uffici e servizi).
La
violazione delle specifiche disposizioni normative costituenti il disegno
organizzatorio pubblico, ex art. 97 della Costituzione con
consequenziale attribuzione economica assegnata in violazione delle stesse,
rappresentava danno erariale per l' ente siccome quantificato in sede di atto
introduttivo del giudizio (€ 49.342,85, oneri sopportati dal Comune di
Seravezza per la retribuzione lorda corrisposta al sig. Pucci dall' 1 ottobre
2001 al 31 maggio 2003 ed oneri fiscali e previdenziali), attribuibile in
misura paritaria a carico del sindaco dott. Enrico Mazzucchi (che aveva
nominato il sig. Pucci e che aveva preso parte alle deliberazioni giuntali nn.
146 e 150/2001, rispettivamente modificative del Regolamento Generale sull'
Ordinamento degli uffici e servizi con la previsione dell' ufficio di staff
per gli organi di governo (146/2001), ed istitutiva dell' ufficio di staff
(150/2001), ed il segretario comunale dott. Stefano Bertocchi che, in distonia
dai suoi doveri di consulente giuridico dell' ente locale, non aveva espresso
il contrario avviso in ordine alla legittimità dell' atto, aveva verbalizzato
le suddette deliberazioni giuntali ed emesso parere di regolarità tecnica in
materia.
Le difese
dei convenuti, con argomentazioni analoghe, ad eccezione di alcuni profili
relativi derivanti dalla titolarità dell' ufficio, deducevano la necessaria
dotazione extraorganica per il collaboratore esterno incaricato nell' ufficio
di staff del Sindaco e della Giunta,
nel mentre la natura essenzialmente fiduciaria dell'ufficio di staff derogava
ad ogni attività valutativa o selettiva, in deroga al principio del concorso
per l' accesso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni, analogamente ad
altre ipotesi dettate per le Amministrazioni Statali (art. 14 D.Lgs. 29/93, poi
trasfuso nell' art. 14 del D. Lgs. 165/2001).
Osserva, l'
autorità giudicante, che la
collocazione del sig. Pucci, nella specie, fosse da sussumere nell'ambito della
dotazione organica.
La normativa
di riferimento, infatti, prescrive che: “il regolamento sull' ordinamento degli
uffici e dei servizi può prevedere la costituzione di uffici posti alle dirette
dipendenze del sindaco …. della Giunta
o degli assessori, per l' esercizio delle funzioni di indirizzo e di
controllo loro attribuite dalla legge, costituiti da dipendenti dell' ente …….
o da collaboratori assunti con contratti a tempo determinato…” (art. 90 del menzionato
t.u. 267/2000), articolo corrispondente all' art. 51, comma 7, l. 8 giugno 1990
n. 142, ora abrogata.
L' art. 110
del menzionato testo normativo dispone che :
a) lo statuto può
prevedere che la copertura dei posti di responsabili dei servizi o degli
uffici, di qualifiche dirigenziali o di alta specializzazione, possa avvenire
mediante contratto a tempo determinato di diritto pubblico o, eccezionalmente e
con deliberazione motivata, di diritto privato, fermi restando i requisiti
richiesti dalla qualifica da ricoprire (comma 1);
b) il regolamento sull' ordinamento degli
uffici e dei servizi, negli enti in cui è prevista la dirigenza, stabilisce
i limiti, i criteri e le modalità con
cui possono essere stipulati, al di fuori della dotazione organica, contratti a
tempo determinato per i dirigenti e le alte specializzazioni, fermi restando i
requisiti richiesti per la qualifica da ricoprire. Negli altri enti (non aventi
in dotazione organica la dirigenza) il regolamento sull' ordinamento degli
uffici e servizi stabilisce i limiti, i criteri e le modalità con cui possono
essere stipulati, al di fuori della dotazione organica, solo in assenza di
professionalità analoghe presenti all' interno dell' ente, contratti a tempo
determinato di dirigenti, alte specializzazioni o funzionari dell'area
direttiva, fermi restando i requisiti richiesti per la qualifica da ricoprire.
In ambedue le ipotesi la legge stabilisce limiti quantitativi (comma 2).
Siccome si
evince dalla disciplina ora pedissequamente riportata, la disciplina per l'
affidamento di contratti di collaborazione esterna è differente a secondo che
si tratti di enti per i quali è prevista la dirigenza ovvero di enti il cui
organico non prevede qualifiche dirigenziali.
Per ambedue
le categorie il numero massimo dei contratti a tempo determinato è ragguagliato
al 5% della dotazione organica, con l'
eccezione degli enti con dotazione organica inferiore alle 20 unità (per i
quali non si può superare l' unità).
Tuttavia
mentre per gli enti per cui è prevista la dirigenza, la facoltà è limitata alle
qualifiche dirigenziali ed alle alte specializzazioni, per gli enti privi di
figure dirigenziali (siccome nel caso di specie) la previsione è estesa anche
alle funzioni direttive, ma è subordinata alla assenza nel personale interno di
analoghe professionalità.
Le figure
designate dall' art. 90 e dall' art. 110, appare evidente, a meno che si
pervenga ad un' interpretazione abrogans dell' art. 90, sono
differenziate e attengono, la prima (art. 90) ad un' ipotesi dotazionale, e la
seconda (art. 110) ad un' ipotesi extradotazionale.
L'
interpretazione letterale e logica della suddetta normativa induce ad affermare
che la legge ha inteso limitare espressamente le fattispecie extradotazionali
sotto un duplice profilo: a) da un canto individuando la quantità determinando
un rapporto in termini di percentuale (al fine di mantenere un voluto equilibrio tra dotazione organica ed
extraorganica); b) dall' altro lato prevedendo un ulteriore requisito
(qualifiche dirigenziali ed alte
specializzazioni per gli enti con figure dirigenziali, assenza nel personale
interno di analoghe professionalità per gli enti privi di figure dirigenziali).
L' assenza
dei menzionati presupposti fattuali e giuridici determina la operatività della
ordinaria ipotesi dotazionale, nell'ambito della quale è da sussumere l'
ipotesi dell' art. 90 t.u. 267/2000 attagliabile al caso di specie.
Il comando
normativo dell' art. 90 non permette,
peraltro, come legittimamente afferma la parte attorea, di prescindere dalla
valutazione della specificazione della categoria e del profilo professionale
che, visti anche gli insegnamenti della Corte costituzionale, 28 luglio 1999 n.
364, la quale ha rimarcato la necessaria comparazione nello scrutinio dei
soggetti aspiranti ad essere incardinati nella Pubblica Amministrazione,
costituiscono fondamentali elementi di valutazione al fine dell' inserimento di
un soggetto nell' organizzazione della Pubblica Amministrazione.
La presenza
dell' elemento fiduciario, che pur deve sussistere nell' ambito di un rapporto
di staff, pertanto, non prescinde da una oggettiva valutazione del curriculum
vitae del soggetto preso in considerazione, anche al fine di collocare
nell' ambito della “macchina amministrativa” collaboratori in osservanza del
fondamentale principio di trasparenza che deve connotare l' attività dell'
Amministrazione.
Ora il curriculum
vitae del sig. Pucci, laureando in geologia al termine di un corso di studi
non contingentato, peraltro, nei tempi
fisiologici del corso di laurea, non prevedeva la laurea, necessaria ai sensi
del CCNL di comparto del 31 marzo 1999
(visti anche gli artt. 8 e ss.) ed ai
sensi dell' art. 2, comma 6,
d.P.R. 9 maggio 1994 n. 487, la cui applicabilità era stata confermata dal
richiamo di cui all'art.70, comma 13, D.Lgs. 165/2001.
Ora la spesa
sostenuta dall' Amministrazione appare al di fuori dei canoni normativi
previsti dalla normativa di riferimento e costituisce senza dubbio un danno
erariale, non perché, come giustamente hanno riferito i legali difensori, ogni
illegittimità amministrativa possa costituire danno erariale, quanto perché,
nella specie, l' Amministrazione, che pur aveva nell' organico un altro
soggetto incardinato nell' ufficio di staff, in seguito ha provveduto,
in difformità dalle regole dettate dai precetti normativi, ad incardinare
presso l' Amministrazione un soggetto, pur privo dei requisiti previsti dalla
normativa di riferimento.
Acclarato l'
elemento oggettivo, e passando ad esaminare l'elemento soggettivo, sussiste l'
ipotesi della colpa grave.
La normativa
applicabile al caso di specie non costituisce una disciplina di nuova
emanazione, atteso che l' art. 90, applicabile nel caso di specie, aveva una
“vetustà” ormai decennale, in quanto corrisponde all' art. 51, comma 7, della
l. 8 giugno 1990 n. 142, e non può non
osservarsi che l' inserimento nell' ufficio di staff del sindaco, al di fuori di qualunque
attività selettiva ed in assenza del requisito della laurea, costituisce
elemento soggettivo che configura, quantomeno, la colpa grave, in quanto
adottato in violazione dei minimi criteri di diligenza che devono
caratterizzare l' attività di chi assume un mandato di pubblico amministratore
(dott. Enrico Mazzucchi) o di chi fa parte
del corpo dell' apparato burocratico (dott. Stefano Bertocchi), in aperta
violazione delle comuni regole di prudenza.
Occorre ora,
sussistendo l' illecito erariale, provvedere alla quantificazione di esso.
Ha
fondamento la deduzione degli odierni convenuti in giudizio di tener conto dei
vantaggi comunque conseguiti dall' Amministrazione o dalla comunità
interessata.
Nella
quantificazione del danno, infatti, deve tenersi conto dei vantaggi comunque
conseguiti dall' Amministrazione o dalla comunità amministrata in relazione al
comportamento degli amministratori o dei dipendenti pubblici sottoposti al
giudizio di responsabilità (art. 1, comma ter l. 20/1994, siccome modif.
dalla l. 639/1996).
Appare
indubbio che il servizio prestato dal sig. Pucci abbia determinato una utilità
per il Comune di Seravezza, e la utilità è conseguenza immediata e diretta
dello stesso fatto causativo dell'addebito contestato, per cui è un vantaggio
economicamente valutabile: in termini Corte conti Sezione giurisdizionale
Emilia Romagna 19 marzo 2002 n. 874 e 19 gennaio 1998 n. 12 Sez. Centr. III 11
maggio 1998 n. 126, Sezione giurisdizionale Regione Lombardia 24 giugno 1998 n.
1000; analogamente è evidente che le parti convenute in giudizio hanno assolto
all' onere della prova della sussistenza delle utilità dei vantaggi dell'
Amministrazione e della comunità interessata: cfr. la relazione del
responsabile del Settore Economico e Finanziario del Comune di Seravezza, dott. Germinasi (doc. n. 12).
Il vantaggio
di cui si è giovata l' Amministrazione può in maniera equitativa valutarsi
nell' ordine di circa il 50%, per cui il danno va quantificato nell' ordine di
€ 25.000.
In
riferimento alle singole posizioni, del sindaco e del segretario comunale, può
affermarsi la responsabilità amministrativo-contabile per entrambi.
Priva di
fondamento è la deduzione del sindaco, dott. Mazzucchi il quale eccepisce che
il sindaco svolge esclusivamente le funzioni di indirizzo politico dell' ente,
per cui costituisce obbligo del personale preposto al livello
gestionale assicurare lo svolgimento dell' azione amministrativa conformemente
alla legge (nella specie i segretari comunali dott. Bertocchi sino al 16 maggio
2002 e dott. Capobianco dal 18 settembre 2002).
Infatti la
distinzione tra momento di indirizzo (riservato all'apparato politico) e
momento di gestione (riservato all' apparato burocratico), al fine della
esenzione da responsabilità, non ha pregio nella specie.
A parere del Collegio al dott. Mazzucchi, in quanto al vertice
dell'Amministrazione comunale di un comune di piccole dimensioni e, peraltro,
firmatario della nomina del sig. Pucci, è senza dubbio ascrivibile un
comportamento causativo del danno, essendo, peraltro, le funzioni del sig.
Pucci di stretta inerenza l' attività di governo, e non di mera attività
burocratica.
Non è invocabile, quindi, il principio di irresponsabilità degli organi
politici, non essendo nella fattispecie, applicabile il principio della
distinzione tra attività politica e attività degli uffici tecnici e
amministrativi, ed avendo la Giunta, ed in primis il sindaco, al di là
di meri aspetti formali, il controllo e la vigilanza degli uffici nella specie.
Nella vicenda il ridotto grado di partecipazione, inidoneo a fondare la
responsabilità amministrativa degli altri componenti della Giunta, è
sufficiente a radicare in capo al dott. Mazzucchi la responsabilità
amministrativa avendo l' attività svolta (nomina dell'incaricato), una attività
meramente amministrativa posta in essere dalla Giunta (con responsabilità per
il solo dott. Mazzucchi, non avendo la colpa degli altri componenti superato la
soglia di gravità costituente elemento della responsabilità amministrativa), e
non avendo avuto l' attività natura politica
o, comunque, di indirizzo generale o programmatorio.
Va, pertanto, esclusa la responsabilità amministrativa per gli altri
componenti della Giunta a cui, pur avendo essi deliberato per la nomina negli
uffici di staff, non è ascrivibile la colpa grave connotata da una
rilevante difformità, valutata ex
ante, tra la condotta esigibile ed il comportamento nella fattispecie posto
in essere: cfr. Sezione giurisdizionale Regione Piemonte 25 febbraio 1999 n.
354.
Sussiste anche la responsabilità per il segretario comunale, nel cui
mandato sono stati realizzati i
presupposti fattuali e giuridici fondanti la responsabilità erariale,
mentre appare del tutto marginale e residuale il subentro del nuovo segretario
comunale, dott. Capobianco avendo avuto, quest' ultimo, la titolarità delle
funzioni mentre era ormai efficace il contratto tra il Comune ed il sig. Pucci.
Sussiste, pertanto, responsabilità anche per il sig. Bertocchi, avendo
lo stesso, in difformità dai suoi doveri istituzionali, reso attività di
consulenza fondante l' attività dell' Amministrazione che, in seguito, determinò
il danno erariale.
Peraltro
tenendo conto sia dell' astratta responsabilità che dei possibili concorsi di
colpa di coloro che hanno partecipato all' attività amministrativa (altri
componenti della Giunta ed il dott. Capobianco, segretario comunale
sopravvenuto all' odierno convenuto in giudizio) (corresponsabilità da
quantificare nella misura del 10%),
cfr. Sez. III Centr. 28 gennaio 2003 n. 24/A secondo cui, attesa la necessità
di ripartizione dell' addebito tra tutti i concorrenti, ai sensi dell' art. 1,
comma 1 quater l. 14 gennaio 1994 n. 20, il giudice contabile deve
pronunciare in tal senso, tenendo conto di ogni apporto causativo del danno,
anche se riconducibile a concorrenti mai chiamati in giudizio) sia dell'
utilità derivante all'Amministrazione dall' essersi avvalsa in ogni caso delle
prestazioni rese, siccome suddetto, cfr. Sez. III Centr. 1 aprile 2003 n.
141/A, nella misura del pari a circa il
50%, il danno da addebitare a carico dei convenuti in giudizio, in misura
paritaria, è quantificabile complessivamente nella misura corrispondente a €
20.000, e singolarmente nella misura di € 10.000.
Il danno erariale, in siffatto modo quantificato, va così ripartito: a)
€ 10.000 a carico del dott. Stefano Bertocchi; b) € 10.000 a carico del sig.
Enrico Mazzucchi; oltre alle singole quote di addebito sono dovuti gli
interessi legali dalla pubblicazione della sentenza al soddisfo.
Le spese
seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.
P.Q.M.
La Corte dei
Conti - Sezione Giurisdizionale della Regione Toscana - definitivamente pronunciando sulla domanda proposta dal
Sostituto Procuratore Generale nei confronti dei signori dott. Stefano
Bertocchi ed Enrico Mazzucchi, contrariis reiectis, così decide:
accoglie per
quanto di ragione la domanda e, per l' effetto condanna a:
1) € 10.000 il dott. Stefano Bertocchi, oltre agli interessi legali
dalla pubblicazione della sentenza al soddisfo;
2) € 10.000
il dott. Enrico Mazzucchi, oltre agli interessi legali dalla pubblicazione
della sentenza al soddisfo.
Condanna,
altresì, i due responsabili in egual misura al pagamento delle spese
processuali determinate, fino alla pubblicazione della presente sentenza, in
complessivi €.220.90=
(duecentoventieuro/90=……………………………………………….).
Così deciso
in Firenze nella Camera di Consiglio del
21 aprile 2004.
L'ESTENSORE IL
PRESIDENTE f.f.
f.to Angelo
Bax f.to Carlo Greco
Depositata in Segreteria il 21 settembre 2004
IL
DIRIGENTE
f.to
G.Badame