REPUBBLICA ITALIANA       Sent.n.463/04/el

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE DEI CONTI

SEZIONE GIURISDIZIONALE PER LA REGIONE

EMILIA ROMAGNA

composta dai magistrati

Giovanni   D'ANTINO  SETTEVENDEMMIE              Presidente

Massimo   DE  MARIA                                         Consigliere

Luigi   DI  MURRO                                             Consigliere relatore

ha emesso la seguente

SENTENZA

nel giudizio di responsabilità amministrativa, iscritto al n. 025118/00346/E.L. del registro di segreteria, promosso dalla Procura della Corte dei conti presso questa Sezione giurisdizionale regionale avverso i signori MARTINI Roberto, CAMPODONICO Guido Gabriele e DODI Enzo Oreste, rappresentati e difesi dall'avv. Carlo Benussi, GAMBINI Bruno, BERTINELLI Giuseppe e TANZI Bernardo, rappresentati e difesi dall'avv. Sergio Trabacchi, ROSSI Renato e PASETTI Renato rappresentati e difesi dagli avv. Carlo Pollorsi e Sandro Giacomelli, LA BELLA Francesca rappresentata e difesa dall'avv. Anna Maria Galimberti, CASELLA Cristina, rappresentata e difesa dall'avv. Daniele Gardi e GULLACE Domenico non rappresentato.

Uditi, nella pubblica udienza del 22 ottobre 2003 e con l'assistenza del segretario dott. Nicoletta Natalucci, il relatore consigliere Luigi Di Murro, l'avv. Daniele Gardi per la convenuta Casella, l'avv. Anna Maria Galimberti per la convenuta La Bella, l'avv. Carlo Benussi per i convenuti Martini, Campodonico e Dodi, l'avv. Carlo Pollorsi per i convenuti Rossi e Pasetti nonché, quale delegato dell'avv. Sergio Trabacchi, per i convenuti Gambini, Bertineli e Tanzi, ed il Pubblico Ministero nella persona del Vice Procuratore Generale Antonio Libano.

Visto il decreto legge 15 novembre 1993 n. 453, convertito, con modificazioni, nella legge 14 gennaio 1994 n. 19.

Vista la legge 14 gennaio 1994 n. 20, nel testo novellato dal decreto legge 26 ottobre 1996 n. 543, convertito, con modificazioni, nella legge 20 dicembre 1996 n. 639.

Esaminati gli atti e i documenti della causa.

F A T T O

         Con atto di citazione in data 6 dicembre 2001 la Procura Regionale presso questa Sezione giurisdizionale Regionale della Corte dei conti per l'Emilia Romagna ha convenuto nel presente giudizio i signori ROSSI Renato, GAMBINI Bruno, TANZI Bernardo, PASETTI Renato, MARTINI Roberto, DODI Enzo Oreste, CAMPODONICO Guido Gabriele e BERTINELLI Giuseppe, nella loro qualità di sindaco e assessori del comune di Fiorenzola d'Arda, per ivi sentirli condannare al pagamento, in parti uguali, in favore dell'Erario, della somma di £ 564.68.657 (pari a Euro 291.317,15), o di quella diversa che sarà ritenuta dal Collegio giudicante, oltre al degrado monetario, agli interessi ed alle spese di giustizia.

         Risulta dagli atti che, a seguito di esposti presentati in data 5 settembre 1995 e 2 ottobre 1996 dalla sig.ra Bertoni Adriana ed in data 17 gennaio 1996 dal sig. Giuseppe Bertinelli, qualificatisi rispettivamente quali consigliere e assessore del Comune di Fiorenzola d'Arda, la Procura Regionale ha delegato al Comando Nucleo Provinciale di Polizia Tributaria le indagini relative al lungo elenco di incarichi esterni che, per decisione della Giunta Comunale di Fiorenzola d'Arda, erano stati conferiti al titolare di uno studio di ragioniere commercialista sig. Avantaggiati Michele.

         Dalle predette indagini è risultato che, dal mese di agosto dell'anno 1993 al mese di dicembre dell'anno 1996, vi era stato presso quel Comune un anomalo proliferare di delibere di giunta aventi tutte per oggetto il conferimento di consulenze a favore del predetto rag. Avantaggiati, risultando che le deliberazioni di incarico erano state sette nell'anno 1993, ventitré nell'anno 1994, quattordici nell'anno 1995 e ventidue nell'anno 1996 cui ha fatto seguito l'emissione di n. 50 mandati di pagamento per un ammontare complessivo di £ 564.068.657; di dette deliberazioni e dei mandati di pagamento emessi a favore del consulente è stato redatto, a cura del Comando Nucleo Provinciale di Polizia Tributaria, l'elenco allegato a formare parte integrante dell'atto di citazione introduttivo del presente giudizio.

         Premessa quindi una descrizione della situazione organizzatoria del Comune di Fiorenzuola d'Arda, l'organo inquirente illustra i princìpi che disciplinano la materia del ricorso a soggetti esterni all'ente, ribaditi nell'art. 7 del decreto legislativo n. 29 del 1993 e nell'art, 5, sesto comma del decreto legislativo n. 546 del 1993 come interpretati dalla costante giurisprudenza della Corte dei conti.

         Dal raffronto tra le risultante istruttorie con il principio affermato dalla giurisprudenza, secondo cui gli incarichi di consulenza a soggetti esterni sono ammissibili solo quando si debba svolgere un adempimento di carattere straordinario e quando, dopo una oculata ricognizione della struttura organizzativa disponibile, non si rinvengano all'interno di tale struttura conoscenze e professionalità adeguate, la Procura Regionale giunge al convincimento che le delibere predette sono state emanate in violazione del suddetto principio in quanto tali delibere, relative a pratiche varie connesse alla gestione del Comune, alla stesura di regolamenti o convenzioni, a pratiche in materia edilizia ed urbanistica comunale nonché in materia di tributi comunali, sono prive di una sia pur minima motivazione che, con riferimento alla normativa vigente, desse esaurientemente conto delle speciali esigenze che avrebbero potuto eventualmente giustificare le scelte dei deliberanti.

         Quanto alle giustificazioni addotte dai convenuti in risposta all'invito a dedurre agli stessi notificato, la Procura Regionale ritiene che le stesse non siano condivisibili in quanto, pur dopo aver apportato importanti miglioramenti all'assetto organizzativo dell'amministrazione comunale effettuati con le deliberazioni n. 110 del 27 luglio 1994 e n. 139 del 22 ottobre 1994, l'affidamento al consulente degli affari del Comune è proseguito senza sosta tanto che, nei successivi due anni, sono stati affidati al consulente ben 36 nuovi incarichi.

         Né appare convincente l'affermazione della inadeguatezza professionale dei responsabili degli uffici in quanto gli odierni convenuti avrebbero dovuto adottare gli opportuni provvedimenti e non lasciare immutata quella insoddisfacente applicazione di personale.

         Peraltro, la ripetuta violazione delle norme di cui ai decreti legislativi n. 29 e n. 546 del 1993 non rappresenta la sola forma di illecito amministrativo da contestare ai convenuti delineandosi, dall'attento esame degli atti e del loro susseguirsi nel periodo in discussione, un preciso disegno che collega tutti i provvedimenti di conferimento degli incarichi ad un unico ed evidente fine: quello di affidare in via permanente al consulente lo svolgimento degli affari del comune, potendosi desumere tale finalità da molte delle deliberazioni di incarico acquisite agli atti, per una decina delle quali l'organo inquirente indica sommariamente l'oggetto.

         Quanto all'utilità conseguente all'espletamento di detti incarichi, la Procura Regionale ne contesta la sussistenza, e quindi la valutabilità in questo giudizio, considerato che tutte le pratiche affidate al consulente erano relative all'ordinaria amministrazione con risultati che avrebbero potuto e dovuto essere conseguiti con l'utilizzazione dell'apparato comunale ove lo stesso fosse stato correttamente governato dalla Giunta.

         Per ciò che concerne l'elemento soggettivo della colpa, l'elevato grado della stessa è dimostrato dall'assenza di congrua motivazione delle singole deliberazioni e dall'assenza di una procedura di valutazione comparativa con altri candidati al conferimento degli incarichi, dalla arbitraria quantificazione dei compensi, dalla costante violazione della normativa che impone la determinazione preventiva della durata dell'incarico e dell'ammontare definitivo del corrispettivo e dalla conseguente violazione dell'art. 3, comma 23°, della legge n. 357 del 24 dicembre 1993 circa il divieto di assumere personale a tempo determinato o di stabilire rapporti di lavoro autonomo per prestazioni superiori a tre mesi.

         Osserva poi la Procura Regionale che negli atti esaminati  compare un persistente ed irragionevole atteggiamento di sfiducia nei confronti dei responsabili degli uffici comunali, formalizzato nella deliberazione n. 2141 del 15 dicembre 1994 con la quale, riscontrando i rilievi del collegio dei revisori sul punto, si motivano le scelte considerandole come il rimedio contro la indisponibilità dei responsabili degli uffici comunali “ad espletare i compiti richiesti dall'Amministrazione” e sulla base di tale erroneo presupposto, tutte le volte in cui la Giunta ha avuto necessità di effettuare adempimenti caratterizzati da una sia pur minima complessità, ha semplicisticamente adottato l'improprio strumento del conferimento dell'incarico, violando ogni regola di buona amministrazione ed aggravando ingiustificatamente il bilancio comunale.

         Peraltro, dall'inserimento in via permanente del consulente nella gestione degli affari comunali, che ha comportato l'ingente spesa di cui è causa, non è derivato all'Ente alcun vantaggio in termini di duratura efficienza e produttività, considerato che i responsabili degli uffici, tanto criticati dai convenuti, non solo non sono stati minimamente privati delle loro funzioni, ma hanno altresì contribuito, con un censurabile comportamento finalizzato alla deresponsabilizzazione, all'incremento di tale anomalo funzionamento degli uffici comunali.

         La Procura Regionale conclude quindi affermando la sussistenza del danno grave ed ingiusto prodotto al Comune di Fiorenzuola d'Arda dal comportamento gravemente colposo dei componenti la Giunta comunale consistente nell'aver deliberato la illecita e reiterata attribuzione delle consulenze sopra indicate.

         L'atto di citazione introduttivo del presente giudizio è stato preceduto dalla notifica agli odierni convenuti dell'invito a dedurre di cui al decreto legge 15 novembre 1993 n. 453, convertito con modificazioni nella legge 14 gennaio 1994 n. 19, nel testo modificato dal decreto legge 23 ottobre 1996 n. 543 convertito, con modificazioni, nella legge 20 dicembre 1996 n. 639.

 

         In esito a tale invito, l'avv. Carlo Benussi ha depositato, in data 24 ottobre 2001, nell'interesse di PASETTI Renato, delle note difensive documentate con le quali sostiene la legittimità del conferimento degli incarichi di cui è questione per mancanza di professionalità e per incompetenza dei responsabili dei vari servizi comunali attestata dai Segretari Generali in carica al momento dei fatti di causa e dimostrata dalle specifiche richieste dei responsabili dei vari servizi per il conferimento degli incarichi in argomento; inoltre vengono esaminate singolarmente venti tra le delibere contestate con indicazione degli effetti sortiti dall'incarico conferito al rag. Avvantaggiati del quale viene illustrato il profilo professionale.

         Con successive note difensive depositate in data 31 ottobre 2001 dall'avv. Benussi vengono depositati, nell'interesse dei signori MARTINI Roberto, ROSSI Renato, CAMPODONICO Guido Gabriele, DODI Enzo Oreste, BERTINELLI Giuseppe, TANZI Bernardo e GAMBINI Bruno ed a completamento delle difese prodotte per PASETTI Renato, ulteriori documenti con la precisazione che le funzioni affidate al consulente esterno non potevano esser svolte dai Segretari Generali, che alcuni degli incarichi erano stati sollecitati proprio dalla struttura amministrativa e che parte di essi sono stati confermati anche dall'Amministrazione succeduta a quella del sindaco Martini. Inoltre, precisato che alcuni incarichi erano relativi a questioni rimaste insolute dalle precedenti gestioni, il difensore si sofferma sull'analisi di alcuni degli incarichi in contestazione, indicandone sia la motivazione che gli effetti conseguiti dall'espletamento.

         Le deduzioni fornite non sono apparse alla Procura Regionale presso questa Sezione sufficienti a consentire l'archiviazione della vertenza, donde l'atto introduttivo del presente giudizio.

I signori MARTINI Roberto, CAMPODONICO Guido Gabriele e DODI Enzo Oreste si sono costituiti con il patrocinio dell'avv. Carlo Benussi che ha depositato, in data 30 aprile 2002, documentata memoria di costituzione in giudizio con la quale solleva, in via pregiudiziale, l'eccezione di prescrizione dell'azione della Procura Regionale essendo trascorso un periodo superiore a cinque anni tra la data di emissione e liquidazione dei mandati di pagamento e quella di notificazione, eseguita il 3 ottobre 2001, della comunicazione della Procura in data 19 settembre 2001; nel merito, il difensore eccepisce l'assenza di colpa grave nel comportamento dei convenuti rappresentati per la dimostrata carenza di professionalità e di competenza dei responsabili dei servizi comunali, il grave disservizio operante in vari importanti uffici comunali, la necessità del ricorso alla consulenza esterna anche per i solleciti dei responsabili dei servizi interessati. L'avv. Benussi precisa poi che la Giunta comunale convenuta ha conferito altri incarichi ad altri consulenti e che si è sempre trattato di incarichi straordinari, attribuiti solo nei casi in cui le problematiche da risolvere richiedevano conoscenze ed esperienze eccedenti le normali competenze del personale dipendente, implicanti in tutti i casi conoscenze specifiche che non si possono nella maniera più assoluta riscontrare nell'apparato amministrativo.

Il difensore precisa altresì che gli incarichi hanno riguardato non già duplicità di funzioni con la struttura burocratica, bensì la soluzione di specifiche problematiche, che gli incarichi di volta in volta si sono caratterizzati per la loro specificità e temporaneità, che le delibere di conferimento degli incarichi erano adeguatamente motivate, che i criteri di conferimento non sono mai stati generici ma specifici e che gli incarichi conferiti riguardavano la specifica competenza del consulente, soffermandosi ad esaminare venti degli incarichi svolti dal consulente esterno del quale si illustrano le caratteristiche professionali.

In conclusione l'avv. Benussi  chiede, in via principale, il rigetto di tutte le domande della Procura Regionale e, in via subordinata, che venga ritenuta l'eccepita prescrizione per i primi 42 mandati di pagamento di cui all'allegato 1 dell'atto di citazione (per un importo pari a £ 441.717.614) determinando gli importi del dovuto con preciso riferimento agli incarichi e conseguenti note ritenute illegittime. In via istruttoria il difensore chiede ammettersi prova per testi su una serie di circostante analiticamente indicate con individuazione dei testi.

I signori GAMBINI Brino, BERTINELLI Giuseppe e TANZI Bernardo si sono costituiti con il patrocinio dell'avv. Sergio Trabacchi che, con documentata memoria difensiva depositata in data 30 aprile 2002, eccepisce l'assenza di colpa grave nel comportamento dei convenuti, la mancanza di professionalità e competenza dei responsabili dei servizi comunali, la straordinarietà degli incarichi affidati al rag. Avvantaggiati alcuni dei quali vengono attentamente esaminati; viene quindi eccepita la prescrizione dell'azione della Procura Regionale per 42 dei 50 mandati di pagamento elencati nell'atto di citazione e conclude chiedendo la reiezione delle domande proposte nei confronti dei propri rappresentati per assenza della colpa grave e, in subordine, che venga dichiarata prescritta l'azione di responsabilità per i fatti per i quali è trascorso il quinquennio chiedendo, in ulteriore subordine, che venga fatto uso del potere riduttivo di questa Corte dei conti.

A comprova della correttezza del comportamento dei convenuti viene citata la delibera della Giunta Comunale 24 aprile 1997 n. 543 avente per oggetto il “Resoconto morale della gestione 1993/97”; a dimostrazione della infondatezza degli esposti dai quali ha preso le mosse l'iniziativa della Procura Regionale viene depositata copia della denuncia-querela presentata dal convenuto BERTINELLI Giuseppe nei confronti di un esposto inviato alla Procura medesima il quale è falsamente attribuito al BERTINELLI medesimo.

I signori ROSSI Renato e PASETTI Renato si sono costituiti con il patrocinio degli avv. Carlo Pollorsi e Sandro Giacomelli i quali hanno depositato, in data 30 aprile 2002, documentata memoria difensiva con la quale precisano che molti dei provvedimenti della gestione del comune di Fiorenzuola d'Arda sono stati interloquiti dal CORECO di Bologna le cui ordinanze, impugnate dinanzi al TAR ed la Consiglio di Stato, sono state annullate con declaratoria di legittimità delle tesi comunali; viene quindi eccepita la prescrizione dell'azione accusatoria e la mancanza dell'elemento soggettivo della colpa grave per l'assenza di professionalità e competenza dei responsabili dei servizi comunali; vengono poi illustrati alcuni degli incarichi conferiti al consulente esterno caratterizzati dalla straordinarietà.

I difensori, precisato che comunque si tratta, nella fattispecie, di scelte discrezionali sottratte al sindacato della Corte dei conti, concludono chiedendo il rigetto della domanda della Procura Regionale con assoluzione dei convenuti e, in subordine, l'esatta determinazione di quanto dovuto da ciascuno di essi con applicazione dell'istituto della prescrizione quinquennale.

Con sentenza parziale e ordinanza istruttoria n. 0232/02/EL del 29 luglio 2002, alle cui motivazioni è sufficiente riportarsi, questa Sezione giurisdizionale regionale ha dichiarato l'intervenuta prescrizione dell'azione della Procura Regionale per le ipotesi di danno erariale correlate ai mandati di pagamento emessi dall'Amministrazione comunale di Fiorenzuola D'Arda fino al 6 dicembre compreso, elencati nell'allegato facente parte integrante dell'atto introduttivo di questo giudizio, contestualmente ordinando al Comune di Fiorenzuola D'Arda il deposito presso la segretaria di questa Sezione delle delibere della Giunta Comunale n. 248 del 27 febbraio 1997 e n. 358 dell'8 marzo 1997 e disponendo che la Procura Regionale provvedesse all'identificazione ed alla chiamata in causa del Segretario Generale in carico al momento dell'adozione delle predette delibere di giunta nonché dei dirigenti che avevano espresso il proprio parere favorevole all'adozione delle medesime delibere integrando, conseguentemente, il contraddittorio con la citazione degli stessi in giudizio.

L'istruttoria è stata eseguita e con atto in data 2 dicembre 2002 la Procura Regionale ha citato in questo giudizio i signori Gullace Domenico, nella sua qualità di segretario comunale dell'Ente interessato, e La Bella Francesca in qualità di segretario supplente all'epoca dei fatti di causa, nonché Casella Cristina in qualità di funzionario del Servizio Ragioneria, citando contestualmente in riassunzione gli originari convenuti.

Con memoria depositata in data 1° ottobre 2003 il dott. Domenico Gullace si è costituito personalmente nel presente giudizio osservando che delle delibere per la cui adozione questa Sezione giurisdizionale ha ritenuto sussistere la responsabilità del Segretario Generale e dei Dirigenti che avevano espresso parere favorevole solo quella n. 248 del 1997 concerne la liquidazione ed il pagamento al consulente di parcelle per l'importo complessivo di 14.565.600 oneri fiscali inclusi, mentre le altre due non impegnano somme per le prestazioni fornite dal consulente bensì si limitano ad integrare l'impegno di spesa. Quanto al merito della vicenda, il convenuto contesta la ricostruzione della situazione del comune di Fiorenzuola d'Arda come prospettata dalla Procura Regionale la quale non ha tenuto conto delle effettive carenze quantitative e qualitative del personale addetto ai vari servizi, soprattutto quello attinente alle funzioni del Segretario Generale che era adiuvato solo da un funzionari che, per far fronte alle esigenze del proprio settore, era anch'egli costretto a ricorrere all'ausilio di consulenze fornite da esperti esterni all'apparato burocratico. In conclusione il convenuto chiede il rigetto delle pretese accusatorie con declaratoria della insussistenza di responsabilità per quanti ebbero ad esprimere parere favorevole alla adozione delle deliberazioni di giunta qui in discussione, eccependo inoltre l'intervenuta prescrizione dell'azione del Procuratore che non può essere interrotta dall'atto di citazione in giudizio, dovendosi procedere da parte dell'Amministrazione interessata alla diretta messa in mora dei presunti responsabili.

La dott. La Bella Francesca si è costituita con il patrocinio dell'avv. Anna Maria Galimberti e, con memoria depositata in data 1° ottobre 2003 ha eccepito, in via pregiudiziale, l'intervenuta prescrizione dell'azione promossa dalla Procura Regionale che si riferisce a danni antecedenti al 10 gennaio 1997 e che si è quindi maturata al 10 gennaio 2002, antecedentemente quindi alla sentenza parziale di questa Corte dei conti adottata in data 22 maggio 2002; nel merito contesta la sussistenza del requisito soggettivo della colpa grave anche nella considerazione che solo la delibera n. 358 del 1997 prevedeva spese per l'incarico contestato e che tale delibera era adeguatamente motivata sussistendo quindi tutti i requisiti e gli elementi per la concessione di pareri favorevoli. Peraltro le ragioni addotte dalla Giunta ai fini dell'adozione del provvedimento si riferivano a precise scelte di natura politico-amminsitrativa congruamente motivate ed aventi i requisiti voluti dalla legge a della giurisprudenza costante in materia, costituendo prova di ciò la constatazione che in altre numerose ipotesi la convenuta non aveva esitato a formulare parere sfavorevole all'adozione di provvedimenti di Giunta, mancando altresì ogni prova in merito alla colpa grave ascrivibile alla convenuta medesima. In conclusione la convenuta chiede in via pregiudiziale la declaratoria dell'intervenuta prescrizione dell'azione accusatoria e, nel merito, il rigetto di tutte le domande proposte dalla Procura Regionale; in estremo subordine insite per l'applicazione del potere riduttivo di questa Corte dei conti.

La dott. Casella Cristina si è costituita con il patrocinio dell'avv. Daniele Gardi e, con memoria depositata in data 1° ottobre 2003, ripercorre le identiche vie difensive seguite dalla dott. La Bella.

L'avv. Carlo Benussi ha depositato, in data 26 settembre 2003 per i convenuti MARTINI Roberto, CAMPODONICO Guido Gabriele, DODI Enzo Oreste, TANZI Bernardo, GAMBINI Bruno e BERTINELLI Giuseppe, memoria di costituzione con la quale lamenta preliminarmente che la Procura Regionale, con l'atto di citazione in riassunzione, ha omesso di considerare l'efficacia della sentenza parziale con la quale questa Sezione ha dichiarato l'intervenuta prescrizione dell'azione accusatoria nei confronti di 45 dei 50 mandati di pagamento originariamente incriminati; segue quindi un'analisi delle tre deliberazioni sottese ai mandati di pagamento ancora in discussione dalla quale risulta la piena legittimità della previsione di onorari a tempo per l'attività svolta dal consulente anche in considerazione delle affermazioni di legittimità svolte al riguardo dal Segretario Generale dott. Giovanni De Feo. In conclusione i convenuti chiedono, in via principale, che questa Sezione li assolva da ogni addebito e, in via subordinata, ferma la già dichiarata prescrizione per i primi 45 mandati di pagamento, il rigetto della domanda attive relativamente ai restanti cinque mandati e, in via ulteriormente gradata, nella denegata ipotesi di riconosciuta responsabilità dei convenuti per aver concorso nella determinazione di un danno erariale, determinare gli importi del dovuto con preciso riferimento agli incarichi ed alle conseguenti notule ritenute illegittime. In via istruttoria si chiede ammettersi prova per interrogatorio e testi sui capitoli elencati per i quali vengono indicati i testimoni.

Gli avv. Carlo Pollorsi e Sandro Giacomelli hanno depositato, in data 1° ottobre 2003 per i convenuti ROSSI Renato e PASETTI Renato, memoria di costituzione con la quale eccepiscono la incongruità dell'atto di citazione in riassunzione che sembrerebbe non tener conto della sentenza parziale, sia pure appellata, con la quale questa Sezione ha pronunciato l'intervenuta prescrizione dell'azione per una parte della pretesa accusatoria; affermano quindi l'insussistenza della antigiuridicità del comportamento dei convenuti con riferimento al ricorso alle consulenze esterne di cui è causa nonché l'insussistenza di qualsivoglia danno erariale e del requisito psicologico della colpa grave, rinviando conclusivamente alle richieste formulate in prime cure.

         Alla pubblica udienza le parti hanno sostanzialmente ripercorso ed illustrato le proprie posizioni processuali così come sopra descritte ed hanno ribadito quanto già precisato nella fase dibattimentale della precedente udienza del 22 maggio 2002, onde è sufficiente riportarsi a quanto esposto nella narrativa in fatto della citata sentenza n. 0232/02/EL; in particolare gli avv. Daniele Gardi e Anna Maria Galimberti, rispettivamente per le convenute Casella e La Bella la cui presenza in questo procedimento è stata disposta iussu iuducis, dopo aver rinunciato all'eccezione di prescrizione dell'azione della Procura Regionale, puntualizzano il ruolo assunto dalle loro patrocinate, consistente nella mera espressione di pareri di per sé non causativi di alcun danno erariale anche per la presenza agli atti di tutti gli elementi necessari per la espressione di un parere favorevole alla spesa.

D I R I T T O

         L'ipotesi di danno erariale avanzata dalla procura regionale presso questa Sezione giurisdizionale riguarda l'indebito affidamento ad incaricati esterni alla compagine comunale di compiti che avrebbero potuto e dovuto esser svolti, senza alcun aggravio di spesa, dai dirigenti e dai dipendenti del Comune di Fiorenzuola D'Arda; dalle delibere di affidamento è conseguita la emissione di singoli mandati di pagamento a favore del titolare di uno studio di ragioniere commercialista sig. Avantaggiati Michele e sono stati quindi convenuti avanti a questa Sezione, per qui sentirli condannare al risarcimento del danno cagionato alle finanze del Comune di Fiorenzuola D'Arda, il Sindaco e gli assessori che, con l'adozione delle predette delibere di conferimento di incarichi esterni, hanno determinato l'ingiustificato aggravio al Comune dagli stessi amministrato quantificato dall'Organo inquirente in lire  564.068.657 (pari ad Euro 291.317,15), nonché il Segretario Generale ed i Funzionari responsabili.

         Le delibere di conferimento degli incarichi in questione, come risulta dagli elenchi allegati a far parte integrante dell'atto di citazione in giudizio degli odierni convenuti, sono state adottate in un arco temporale che va dal 5 agosto 1993 (delibera n. 1237 concernente consulenze per pratiche varie per £ 20.000.000) al 21 novembre 1996 (delibera n. 2198 concernente l'integrazione dell'impegno di spesa per oneri a tempo attività di consulenza da parte del Rag. Avantaggiati Michele per £ 60.000.000); le delibere contenenti impegni di spesa in sanatoria sono state adottate in un arco temporale che va dal 9 dicembre 1993 (delibera n. 1943 concernente liquidazione competenze al rag. Avantaggiati per £ 32.330.400) al 30 novembre 1996 (delibera n. 2252 concernente liquidazione parcelle per prestazioni con onorari a tempo da parte del consulente rag. Avantaggiati per £ 36.656.760); le delibere di liquidazione delle competenze al rag. Avantaggiati sono state adottate in un arco temporale che va dal 9 dicembre 1993 (delibera n. 1947 relativa alla liquidazione competenze per £ 32.330.400) al 30 dicembre 1996 (delibera n. 2252 relativa alla liquidazione parcelle per prestazioni con onorari a tempo da parte del consulente rag. Avantaggiati Michele per £ 36.656.760); a fronte dei predetti atti deliberativi sono stati emessi mandati di pagamento in un arco temporale che va dal 23 ottobre 1993 (mandato n. 3194 per £ 12.365.400) al 2 aprile 1997 (mandato n. 1020 per £ 21.081.840).

         L'individuazione temporale sopra esposta è stata indispensabile al fine di risolvere la questione pregiudiziale sollevata sia pure in via subordinata dai convenuti in merito alla intervenuta prescrizione, totale o parziale, dell'azione accusatoria esercitata nella fattispecie dalla Procura Regionale della Corte dei conti.       All'eccezione di prescrizione il Pubblico Ministero ha opposto, sia pure solo nella fase dibattimentale del presente giudizio, l'affermazione che vi è stata unicità dell'azione di danno sin dal 1993 in virtù di una scelta amministrativa unica e coerente, quella, cioè, di affidare l'espletamento di pratiche al rag. Avvantaggiati: poiché l'azione si è reiterata nel tempo, non opera, a detta della procura Regionale, l'istituto della prescrizione dell'azione accusatoria.

         Il Collegio giudicante ha ritenuto che la tesi fornita dal Pubblico Ministero non fosse convincente e con sentenza parziale n. 0232/02/EL del 29 luglio 2002 ha dichiarato l'intervenuta prescrizione dell'azione della Procura Regionale per le ipotesi di danno erariale correlate ai mandati di pagamento emessi dall'Amministrazione comunale di Fiorenzuola D'Arda fino al 6 dicembre compreso.

         Questa Sezione ha ritenuto, quindi, conformemente alla più recente giurisprudenza della Corte dei conti (Sezione II^ centrale, sentenza n. 364/A del 26 novembre 2001) che l'invito a dedurre sia idoneo ad interrompere la prescrizione unicamente qualora contenga una contestuale e formale costituzione in mora dell'invitato; nella fattispecie l'invito a dedurre notificato agli odierni convenuti non conteneva siffatta costituzione in mora, onde l'unico atto interruttivo della prescrizione dell'azione accusatoria è costituito dall'atto di citazione in giudizio che risulta notificato in data 10 gennaio 2002 al convenuto Pasetti, in data 12 gennaio 2002 al convenuto Rossi, in data 14 gennaio 2002 ai convenuti Bertinelli, Campodonico, Dodi, Gambini e Martini, ed in data 22 gennaio 2002 al convenuto Tanzi.

         Poiché la Procura Regionale aveva elencato, quali provvedimenti da sottomettere al sindacato di questa Sezione, sia le delibere di conferimento degli incarichi sia le delibere di liquidazione contenenti impegni a sanatoria sia i singoli mandati di pagamento, questo Collegio ha ritenuto che dovesse essere individuata un'unica categoria di provvedimenti onde evitare inutili sovrapposizioni e limitare l'analisi ed il giudizio sul comportamento dei convenuti unicamente agli atti per i quali non si sia ancora compiuto il quinquennio prescrizionale alla data di notifica dell'atto di citazione.

         Essendo stato affermato (Sezione I per le materie di contabilità pubblica, sentenza n. 209 del 17 giugno 1991) che, in ipotesi di danno erariale conseguente ad illegittime corresponsioni di emolumenti, tenuto conto che la prescrizione opera autonomamente per i singoli fatti dannosi, il dies a quo prescrizionale decorrere dalla data dei singoli pagamenti cui corrisponde l'effettiva menomazione patrimoniale delle finanze dell'Ente, affermazione di principio che trova autorevoli e recenti conferme nella sentenza n. 327 del 14 luglio 2002 della Sezione giurisdizionale per la Regione Calabria nonché nella sentenza n. 51 del 29 giugno 2002 della Sezione giurisdizionale per la Regione Campania, l'indagine di questa Sezione si limiterà solo alla fase della emissione dei mandati di pagamento elencati dalla Procura Regionale e, in particolare, dovrà qualificare, ai fini che qui occupano, la condotta dei convenuti unicamente per quanto concerne i mandati n. 243 e 244 del 29 gennaio 1997, n. 255 del 30 gennaio 1997, n. 708 del 7 marzo 1997 e n. 1020 del 2 aprile 1997; tutti gli altri mandati di pagamento risultano emessi in date antecedenti sia al 10 che al 22 gennaio 1997 (l'ultimo dell'elenco, prima di quelli sopra individuati, è il mandato n. 3831 del 6 dicembre 1996) onde l'azione della Procura Regionale per l'accertamento delle eventuali responsabilità deve ritenersi, per quanto sopra detto, prescritta.

         Venendo ora all'eccezione pregiudiziale di merito sollevata dalla convenuta La Bella Francesca, secondo la quale l'azione promossa dalla Procura Regionale si riferisce a danni antecedenti al 10 gennaio 1997 e si è quindi maturata la prescrizione quinquennale in data 10 gennaio 2002, antecedentemente quindi alla sentenza parziale di questa Sezione adottata in data 22 maggio 2002, osserva il Collegio che, nella fattispecie, si verte in tema di responsabilità solidale, onde la tempestiva notifica effettuata ad uno dei convenuti solidalmente responsabile produce giuridici effetti anche nei confronti degli altri soggetti.

         Appare peraltro evidente che anche ai soggetti convenuti in questo giudizio iussu iudicis per effetto della sentenza parziale con pedissequa ordinanza di integrazione del contraddittorio torna applicabile la dichiarazione di intervenuta parziale prescrizione pronunciata con la predetta sentenza.

         Così ridotto il campo di indagine, dai mandati di pagamento per i quali è stata interrotta la prescrizione con la notifica dell'atto di citazione si deve risalire alla fase deliberativa per la valutazione del comportamento dei convenuti, considerato che l'emissione del titolo di spesa costituisce solo un momento esecutivo di precedenti deliberazioni, rilevante solo ai fini della concretizzazione del danno erariale.

         In particolare, i mandati n. 243 e 244 del 29 gennaio 1997 ed il mandato n. 255 del 30 gennaio 1997 fanno riferimento alla delibera della Giunta Comunale n. 2198 del 21 novembre 1996, il mandato n. 708 del 7 marzo 1997 fa riferimento alla delibera della Giunta Comunale n. 248 del 27 febbraio 1997 ed il mandato n. 1020 del 2 aprile 1997 fa riferimento alla delibera della Giunta Comunale n. 358 dell'8 marzo 1997.

         Gli importi corrisposti con i predetti mandati risultano i seguenti: £ 3.884.160 con il mandato n. 243, £ 18.207.000 con il mandato n. 244 e £ 1.252.800 con il mandato n. 255, afferenti tutti alla delibera n. 2198/96 per un importo complessivo di £ 23.343.960; £ 14.565.600 con il mandato n. 708 afferente alla delibera n. 248/97; £ 21.081.849 con il mandato n. 1020 afferente alla delibera n. 358/97.

         La delibera n. 2198/96 è stata adottata dalla Giunta con la presenza di tutti i componenti e con il parere favorevole dei convenuti Gullace, Casella e La Bella; all'adozione della delibera n. 248/97 non hanno preso parte gli assessori Martini e Tanzi; all'adozione della delibera n. 358/97 non hanno preso parte gli assessori Dodi e Pasetti né il Segretario Gullace.

         L'oggetto delle delibere in argomento è sostituito, per la delibera n. 2198/96, dall'integrazione impegno di spesa per onorari a tempo attività di consulenza da parte del rag. Michele Avantaggiati per un importo complessivo di £ 60.000.000, per la delibera n. 248/97, dalla liquidazione competenze per onorari a tempo relative a consulenze svolte da rag. Michele Avantaggiati con contestuale copertura della spesa di £ 14.565.600 mediante imputazione alla voce “Studi e consulenze per l'adeguamento delle strutture e servizi comunali”, per la delibera n. 358/97, dalla integrazione impegno di spesa per attività di consulenza onorati a tempo rag. Michele Avantaggiati per un importo complessivo di £ 25.000.000.

         Le tre delibere in questione impegnano quindi la complessiva somma di £ 99.565,600 della quale solo £ 58.991.400 pagate con i mandati di pagamento per i quali questo Collegio ritiene che non si è maturata la prescrizione quinquennale dell'azione accusatoria della Procura Regionale.

         Quanto all'oggetto specifico delle medesime tre delibere, osserva la Sezione che lo stesso è costituito dall'impegno di spesa per la corresponsione di un compenso per prestazioni a tempo fornite da un soggetto estraneo all'organizzazione comunale.

La fattispecie è stata più volte ritenuta causativa di danno all'erario ed in proposito, oltre a quanto contenuto nell'atto di citazione del Procuratore Regionale e che è condiviso da questo Collegio, tornano utili i princìpi affermati dalla Sezione giurisdizionale per la Regione Lazio con la sentenza n. 1544 del 25 settembre 2000 nella specifica materia della liceità del conferimento di incarichi a soggetti esterni all'apparato burocratico.

         Precisato invero che la discrezionalità amministrativa, per quanto ampia possa essere, incontra pur sempre tre limiti fondamentali invalicabili costituiti dall'interesse pubblico, dalla causa del potere e dai comuni precetti di logica ed imparzialità e che l'insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali, sancita dal decreto legge 23 ottobre 1996 n. 453, convertito, con modificazioni, nella legge 20 dicembre 1996 n. 639, non può in nessun caso essere intesa come possibilità di travalicare i suddetti limiti che segnano il necessario confine tra la più ampia discrezionalità e l'arbitro, il conferimento di incarichi di consulenza, in assenza delle previste condizioni, lungi dal costituire esercizio di una potestà discrezionale, si pone come violazione di quanto statuito dalla legge e configura, conseguentemente, un'ipotesi di violazione della legge.

         Per individuare le predette condizioni di legalità del conferimento di incarichi a soggetti esterni all'Amministrazione è necessario prendere le mosse dal principio generale, unitariamente e pacificamente riconosciuto dalla giurisprudenza, che l'attività delle Amministrazioni deve essere svolta dai propri organi od uffici, consentendosi il ricorso a soggetti esterni soltanto nei casi previsti dalla legge o in relazione ad eventi e situazioni straordinarie non fronteggiabili con le disponibilità tecnico-burocratiche esistenti, correlato all'altrettanto generale pacifico principio che ogni pubblica Amministrazione deve caratterizzarsi per una struttura snella che impieghi anzitutto le risorse umane già esistenti all'interno dell'apparato, potendosi far ricorso a professionalità esterne solo nella documentata e motivata assenza delle stesse.

         Altro altrettanto pacifico principio è che le professionalità esterne alle quali ricorrere debbono essere individuate in base a criteri predeterminati, certi e trasparenti, essendo altresì necessario che il provvedimento di conferimento dell'incarico contenga i criteri di scelta, non sia generico o indeterminato ed abbia quale indefettibile presupposto la ricognizione e la certificazione dell'assenza effettiva nei ruoli organici delle specifiche professionalità richieste.

         La giurisprudenza della Corte dei conti, condivisa anche da questo Collegio, ha ritenuto che, per la nomina dei consulenti esterni, debbano essere rispettati i seguenti princìpi:

a)      che i conferimenti di incarichi di consulenza a soggetti esterni possono essere attribuiti ove i problemi di pertinenza dell'Amministrazione richiedano conoscenze ed esperienze eccedenti le normali competenze del personale dipendente e conseguentemente implichino conoscenze specifiche che non si possono nella maniera più assoluta riscontrare nell'apparato amministrativo;

b)      che l'incarico stesso non implichi uno svolgimento di attività continuativa bensì la soluzione di specifiche problematiche già individuate al momento del conferimento dell'incarico del quale debbono costituire l'oggetto espresso;

c)      che l'incarico si caratterizzi per la specificità e la temporaneità dovendosi altresì dimostrare l'impossibilità di adeguato assolvimento dell'incarico da parte delle strutture dell'ente per mancanza di personale idoneo;

d)      che l'incarico non rappresenti uno strumento per ampliare surrettiziamente compiti istituzionali e ruoli organici dell'ente al di fuori di quanto consentito dalla legge;

e)      che il compenso connesso all'incarico sia proporzionato all'attività svolta e non liquidato in maniera forfetaria;

f)       che la delibera di conferimento sia adeguatamente motivata al fine di consentire l'accertamento della sussistenza dei requisiti previsti;

g)      che l'organizzazione dell'Amministrazione sia comunque caratterizzata per il rispetto dei princìpi di razionalizzazione, senza duplicazione di funzioni e senza sovrapposizione all'attività ed alla gestione amministrativa, per la migliore utilizzazione e flessibilità delle risorse umane nonché per l'economicità, trasparenza ed efficacia dell'azione amministrativa, per il prioritario impiego delle risorse umane già esistenti all'interno dell'apparato;

h)      che l'incarico non sia generico o indeterminato al fine di evitare un evidente accrescimento delle competenze e degli organici dell'Ente, il che presuppone la previa ricognizione e la certificazione dell'assenza effettiva nei ruoli organici delle specifiche professionalità richieste;

i)       che i criteri di conferimento non siano generici perché la genericità non consente un controllo sulla legittimità dell'esercizio dell'attività amministrativa di attribuzione degli incarichi.

         Le specificazioni contenute nella narrativa in fatto in ordine alle delibere di conferimento degli incarichi al rag. Avantaggiati in merito alle quali non si è prescritta l'azione accusatoria e permane quindi il potere/dovere di pronuncia giurisdizionale di questa Sezione danno adeguatamente conto della circostanza che le dette delibere disattendono compiutamente i princìpi sopra esposti e si dimostrano, all'evidenza, del tutto illegittime e causative, quindi, del danno all'Erario pari all'importo dei mandati di pagamento emessi in esecuzione delle delibere stesse.

         Quanto all'elemento soggettivo della colpa grave, lo stesso non può non essere ritenuto sussistente, in capo a tutti i convenuti nel presente giudizio, proprio per la considerazione che gli stessi erano ben consci dei limiti posti dall'ordinamento e precisati anche dalla giurisprudenza assolutamente maggioritaria, onde la violazione degli stessi si appalesa quale frutto di un dolo specifico, poziore ed assorbente il requisito della colpa grave.

         Quanto infine alla valutabilità, in diminuzione del danno accertato, dei vantaggi eventualmente conseguiti, osserva il Collegio che gli stessi, la cui esistenza peraltro non risulta adeguatamente dimostrata e quantificata dai convenuti, non possono essere neppure presi in considerazione per la evidente illiceità del comportamento dei convenuti medesimi.

         La partecipazione di tutti gli convenuti alla causazione del danno di cui si controverte non può che essere considerata assolutamente paritaria, e la responsabilità degli stessi deve essere ritenuta solidale, anche dopo la novella del 1996 di cui più sopra è cenno, in quanto trattasi di deliberazioni collegiali assunte con il parere favorevole degli organi tecnici dell'Amministrazione, senza che risulti il dissenso espresso di alcuno.

         Quanto al riparto del danno, lo stesso deve essere precisato per ciascun corresponsabile in ragione della partecipazione di ognuno alla adozione delle delibere in contestazione, ripartendo in misura eguale l'importo dei mandati di pagamento afferenti alle singole delibere.

Ne consegue che il danno complessivo di £ 58.991.400, pari ad € 30.466,53, va ascritto, con gli indispensabili arrotondamenti, ai convenuti MARTINI Roberto e TANZI Bernardo per £ 5.346.087 pari ad € 2.761,02 ciascuno, ai convenuti CAMPODONICO Guido Gabriele, ROSSI Renato, BERTINELLI Giuseppe, CASELLA Cristina e LA BELLA Francesca per £ 7.166.787 pari ad € 3.701,24 ciascuno, ed ai convenuti DODI Enzo Oreste, PASETTI Renato e GULLACE Domenico per £ 4.155.096 pari ad € 2.145,93 ciascuno, con il vincolo della solidarietà, oltre alla rivalutazione monetaria da calcolare per tutti i convenuti dalla data della notifica della citazione fino alla data della presente decisione ed agli interessi legali da questa all'effettivo soddisfo.

         Le spese del presente giudizio seguono la soccombenza.

P. Q. M.

         La Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Regione Emilia Romagna, preso atto della pronuncia definitiva di intervenuta prescrizione dell'azione della Procura Regionale per le ipotesi di danno erariale correlate ai mandati di pagamento emessi dall'Amministrazione comunale di Fiorenzuola D'Arda fino al 6 dicembre 1996 compreso, elencati nell'allegato facente parte integrante dell'atto introduttivo del presente giudizio, resa con la sentenza n. 0232/02/EL del 29 luglio 2002, definitivamente pronunciando, condanna i convenuti MARTINI Roberto e TANZI Bernardo al pagamento della somma di £ 5.346.087 pari ad € 2.761,02 ciascuno, i convenuti CAMPODONICO Guido Gabriele, ROSSI Renato, BERTINELLI Giuseppe, CASELLA Cristina e LA BELLA Francesca al pagamento della somma di £ 7.166.787 pari ad € 3.701,24 ciascuno, ed i convenuti DODI Enzo Oreste, PASETTI Renato e GULLACE Domenico al pagamento della somma £ 4.155.096 pari ad € 2.145,93 ciascuno, con il vincolo della solidarietà, oltre alla rivalutazione monetaria da calcolare per tutti i convenuti dalla data della notifica della citazione fino alla data della presente decisione ed agli interessi legali da questa all'effettivo soddisfo.

         Pone solidalmente a carico dei convenuti le spese del presente giudizio che, fino all'originale di questa decisione si liquidano in € 1879,89 (milleottocentosettantanove euro/ottantanove centesimi)

         Così deciso in Bologna, nella camera di consiglio del 22 novembre 2003.

         IL RELATORE                                           IL PRESIDENTE

f.to Luigi Di Murro                         f.to    Giovanni D'Antino Settevendemmie

                                           

Depositata in Segreteria il 01/03/2004

                                                             IL DIRIGENTE

                                                     f.to Dott.ssa Valeria Sama