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Gli statuti comunali non hanno posizione nella gerarchia delle fonti pari ordinata a quella delle leggi, nonostante la riforma della costituzione abbia dato loro un rilievo notevole per la disciplina dell'ordinamento locale.

Statuti comunali, pertanto, che prevedano l'eliminazione della figura del segretario comunale o altre disposizioni incompatibili con le leggi appaiono operazioni normative quanto meno molto ardite.

Molti enti locali, seguendo alcune interpretazioni dottrinali in modo forse eccessivamente disinvolto, stanno dando una lettura estremamente estensiva dell'articolo 114, comma 2, della Costituzione, a mente del quale i comuni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione stessa.

La norma pone certamente gli statuti in stretta connessione con la carta costituzionale, nel senso che i principi che debbono vincolare la normativa autonoma debbono essere tratti in primo luogo dalla Costituzione e non più da leggi generali della Repubblica, come stabiliva l’articolo 128 oggi abrogato.

Tuttavia, perché gli statuti possano costituire il corpus normativo unico ed esclusivo dell'ordinamento locale, tale da poter incidere sull’ordinamento del personale, occorrerebbe una pari ordinazione alla legge, oppure un'espressa riserva di competenza per materia da parte della Costituzione.

Nel primo caso gli statuti avrebbero forza normativa pari a quella delle leggi, con il potere non solo di derogarle ma anche di disapplicarle.

Nel secondo, la riserva garantirebbe agli statuti un potere normativo esclusivo.

Tuttavia, dalla lettura della Costituzione non si ricava alcuna assegnazione agli statuti di una forza normativa tale da poter, di fatto, abrogare le leggi.

Per quanto riguarda in particolare il personale, non bisogna dimenticate che l’articolo 97 della Costituzione rimette alla fonte legge in senso formale la potestà di organizzare i pubblici uffici, prevedendo dunque ruoli, attribuzioni ed esercizio di poteri.

L'articolo 117, comma 1, della Costituzione, da parte sua, assegna la potestà legislativa esclusivamente allo stato e alle regioni.

Pertanto gli statuti, pur trovando oggi nella Costituzione un'espressa previsione non possono essere considerati fonte primaria, dotati di forza pari a quella delle leggi o di una riserva di competenza.

Poiché l'ordinamento del personale, dunque, rientra nella potestà legislativa dello stato o delle regioni, uno statuto che elimini il segretario, disapplicando l’articolo 97 di una legge vigente, quale è il dlgs 267/2000 travalica la propria sfera di potere, apparendo per questo verso non solo illegittimo, ma contrario ai principi della Costituzione cui si richiama l'articolo 114, proprio perché non rispetterebbe l'assegnazione dei poteri normativi prevista dal citato articolo 97.

L'articolo 114 della Costituzione pare debba essere interpretato come quella norma che rafforza gli statuti in via indiretta, non assegnando loro una collocazione nelle fonti di rango primario, ma obbligando il legislatore a legiferare in materia di ordinamento degli enti locali con norme di larghissimi principi generali e non più mediante regole concrete, sì da consentire alla normativa locale di dare vita ad un ordinamento fortemente differenziato, ma comunque rispettoso della Costituzione e delle leggi.

Luigi Oliveri  Italia Oggi, 22 marzo 2002

Ho letto senza eccessivo stupore l’articolo, a firma di Achille Maccapani, pubblicato su Italia Oggi del 22.3.2002, riportante la notizia del comune di Castel di Tora che, nell’esercizio dei suoi poteri statutari, a seguito della recente riforma costituzionale, aveva soppresso il posto di segretario comunale , sostituendolo con quello di una "segreteria amministrativa, alle dipendenze del sindaco" (Italia Oggi del 29.3.2002).

Mi aspettavo, prima o dopo, l’apparizione di tali notizie, dato il clima di massima incertezza e confusione, che si è venuto a creare dopo la riforma del titolo V della costituzione, alimentato ed accresciuto da ardite e disinvolte interpretazioni di alcuni studiosi, smaniosi di apparire antesignani e precursori rispetto ad altri.

Conseguentemente la notizia di cui sopra non mi ha spinto a dare subito una risposta a caldo al sindaco di Castel di Tora, ma mi ha, invece, indotto a riflettere un po’ sulle cause, che hanno favorito tale iniziativa, e sulle prospettive future del ruolo e della sorte della categoria dei segretari comunali e provinciali.

Con riguardo alle cause, che con molta probabilità avranno influito sulla vicenda, ritengo personalmente che l’iniziativa del comune di Castel di Tora possa essere riferita a tre cause principalmente, che qui vengono indicate in estrema sintesi data la limitatezza dello spazio disponibile.

1)Prima causa. La recente riforma del titolo V della costituzione, dando un nuovo assetto ai rapporti tra stato, regioni, province e comuni, in base al principio di sussidiarietà, per cui i comuni si pongono come i naturali interpreti delle esigenze ed istanze della collettività locale e come i primi e legittimi centri di potere di intervento per la soddisfazione dei bisogni evidenziati, sta ingenerando in tanti amministratori la convinzione di poter subito attivarsi ed operare, anche senza tener conto dei limiti previsti dalla stessa costituzione ( art. 114, comma 2) e di quelli posti dal legislatore nelle materie coperte da riserva di legge ( art. 97, comma 1), in cui rientra la materia dell’organizzazione degli uffici.

2) Seconda causa. La superiore convinzione è stata, inoltre, alimentata ed accresciuta in maniera esponenziale, come detto sopra, da certe ardite e spregiudicate interpretazioni sostenute da alcuni studiosi, che hanno affermato l’immediata operatività ed applicabilità da parte dei comuni della riforma costituzionale senza attendere il necessario intervento del legislatore statale o regionale. Esemplare in tal senso è stata la vicenda del controllo degli atti , in ordine al quale alcuni studiosi hanno sostenuto che i controlli dovevano intendersi immediatamente cessati, con l’entrata in vigore della legge costituzionale n. 3/2001, senza attendere il necessario intervento normativo del legislatore ordinario, seguendo una linea interpretativa, difficilmente sostenibile. Ma tale interpretazione ha alimentato ed accresciuto, a sua volta, il clima di incertezza e confusione, per cui l’iniziativa del comune di Castel di Tora non meraviglia più di tanto.

3). Terza causa. La causa principale, però, a mio avviso, è da far risalire alla riforma Bassanini, in ordine alla quale è ancora troppo presto per poter emettere una valutazione sulla sua forza e capacità di innovare positivamente l’attuale assetto e modo di operare della pubblica amministrazione, e cui bisogna sicuramente riconoscere il merito di costituire la riforma più importante e di maggior portata della storia repubblicana.

Con specifico riferimento ai comuni e alle province, se sono da valutarsi in termini sicuramente positivi gli interventi e le misure tese a recuperare efficacia ed efficienza (abolizione delle piante organiche, flessibilità organizzativa e gestionale delle risorse umane…), altrettanto non può dirsi in ordine alle misure adottate per assicurare e garantire il rispetto della legittimità dell’azione amministrativa, che costituisce pur sempre un principio e valore costituzionale al pari del principio del buon andamento (art. 97 Cost.). La riforma Bassanini, per tale aspetto, si presenta, a mio modesto avviso, molto discutibile e squilibrata, in quanto con la contestuale riduzione o abolizione, all’esterno, dei controlli sugli atti dei comuni e delle province, misura opportuna per accrescere l’autonomia degli enti locali, e con la soppressione, all’interno, del parere di legittimità del segretario, è venuto a mancare nei comuni e nelle province un qualsiasi pur minimo strumento o misura di garanzia del rispetto della legge e dei regolamenti.

L’efficacia e l’efficienza non sono alternative alla legittimità. L’efficacia e l’efficienza si realizzano nel rispetto della legge, la cui violazione è solamente causa di disfunzioni e danni per l’ente stesso. Il rispetto della legge non può essere rimesso solamente alla coscienza e al carattere dell’amministratore, ma dev’essere perseguito con strumenti e misure idonee, che ne assicurino con una certa probabilità la sua osservanza. Solo in tal modo l’ordinamento può ritenersi garantito.

Alla riduzione o abolizione dei controlli esterni sugli atti dei comuni e province non doveva e non deve corrispondere l’abolizione della funzione di garanzia di legittimità in capo al segretario comunale e provinciale, che si pone come supporto tecnico-giuridico, necessario ed indispensabile per il corretto svolgimento delle funzioni sia degli organi politici che amministrativi. Lo svilimento del ruolo e della funzione del segretario non è di alcuna utilità per gli enti locali, i quali non possono fare a meno della presenza di una figura dotata della cultura giuridica, necessaria per garantire la legittimità dell’azione amministrativa.

Sotto tale profilo, come detto sopra, la riforma Bassanini sta dimostrando di essere molto carente e squilibrata e necessita di interventi correttivi immediati.

L’iniziativa del comune di Castel di Tora costituisce un evidente esempio del clima d’ incertezza e di confusione, che regna attualmente nei comuni, e costituisce, altresì, una smentita alle affermazioni del sindaco del predetto comune, secondo cui la presenza del segretario comunale non sarebbe più necessaria, specie nei piccoli comuni, perché "attualmente i comuni sono dotati di personale professionalizzato…". Se nel comune di Castel di Tora ci fosse stato veramente il "personale professionalizzato", così come detto dal sindaco, sono più che convinto che avrebbe avuto la dignità di rifiutarsi ad apporre il proprio parere favorevole ad un atto attualmente sicuramente illegittimo, per quanto detto sopra, e, cosa peggiore, zeppo di affermazioni arbitrarie, ingiuste ed offensive nei confronti di una categoria che sicuramente non merita tali offese, e grondante di ignoranza storica e giuridica.

Comunque, non bisogna dimenticare, d’altronde, che la professionalità del personale comunale è necessaria ed indispensabile per il corretto svolgimento dell’azione amministrativa, ma che la stessa non è sostituibile o alternativa al ruolo e alla funzione specifica del segretario comunale, la cui competenza e professionalità operano in ambiti maggiori e di livello sicuramente superiori.

Con riguardo alle prospettive future del ruolo e della sorte della categoria dei segretari comunali, l’iniziativa del comune di Castel di Tora non è assolutamente da sottovalutare né da liquidare con risposte ironiche o di sufficienza, ma da tenere nella dovuta attenzione , come segnale del possibile diffondersi di un convincimento tanto erroneo quanto pericoloso dell’inutilità della presenza del segretario nei comuni, specie quelli più piccoli. E si sa che i cattivi esempi hanno una forza diffusiva maggiore di quelli buoni.

Pur nella sua grossolana ignoranza giuridica e rozzezza di linguaggio, la delibera del comune di Castel di Tora è molto significativa dell’effetto dirompente sul piano del rispetto della legalità e della certezza del diritto, che potrà avere l’abolizione di ogni controllo esterno sugli atti dei comuni e la contestuale soppressione del parere di legittimità del segretario, specie nei comuni più piccoli dove è più difficile poter ritrovare quell’alta professionalità, tanto conclamata dal sindaco del predetto comune, se non si corre tempestivamente ai ripari, prevedendo e rafforzando, all’interno di ogni ente, la funzione di garanzia della legittimità dell’azione amministrativa, rivedendo in tal senso il ruolo e la funzione del segretario comunale e provinciale.

Proprio il caso del comune di Castel di Tora deve costituire l’occasione, più che di risposte ironiche o sufficienti, per aprire un ampio dibattito nel mondo politico, delle autonomie locali, dottrinale, sindacale e nella categoria stessa, teso a "riformare" la riforma Bassanini, proprio in questo aspetto, dove maggiormente si stanno evidenziando segni di squilibrio, in modo da coniugare efficacia ed efficienza con la legittimità dell’azione amministrativa.

Costituisce, pertanto, esigenza prioritaria ed urgente che il legislatore nazionale, o in sede di esercizio della legislazione esclusiva nella materia delle "funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane" (art. 117, lett.p) o della riserva legislativa in materia di organizzazione dei pubblici uffici (art.97 Cost.), preveda come essenziale la funzione di garanzia della legittimità dell’azione amministrativa, da svolgere da parte dei segretari comunali e provinciali, rivedendo e rivitalizzando la loro presenza, ruolo e funzione nell’ambito degli enti locali. Questa esigenza di intervento legislativo, si ribadisce, è necessaria, urgente ed improcrastinabile, se non si vuole assistere al diffondersi del caos operativo più assoluto di comune in comune, e Castel di Tora docet, a meno che il legislatore non ritenga di poter fare a meno del rispetto della legge e di poter gettare alle ortiche l’esigenza di certezza del diritto.

La giustificazione della presenza e del ruolo dei segretari negli enti locali si realizza attraverso il recupero del valore di garanzia della legittimità dell’azione amministrativa, da attuare all’interno dell’ente mediante la valorizzazione del ruolo di garante del rispetto della legge e dei regolamenti dei segretari stessi.

Quanto detto sopra nulla toglie all’importanza delle altre funzioni attribuite o attribuibili al segretario, quale quella di direttore generale, il cui svolgimento unitario in capo al segretario meglio corrisponde all’esigenza di coniugare nello stesso tempo efficienza e legalità dell’azione amministrativa.

Gaetano Manitta - Coordinatore provinciale segretari CISL - Catania  

(da www.tiscali.it/ilbollettino)

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